为加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式，国务院办公厅于2013年印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），要求各地因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作，并要求到2020年在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度。此后，财政部、民政部等陆续印发关于支持和加强政府购买服务管理的文件，2020年1月末，财政部第102号令《政府购买服务管理办法》的出台，2014年的《政府购买服务管理办法（暂行）》废止，政府购买服务制度总体骨架已基本确定。

笔者认为，国家最早提出政府购买服务改革，主要为转变政府职能，推进政事分开、政社分开，同时改善政府在公共服务提供中存在的一些不足，包括增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率等。但在政策的执行过程中，出现了购买内容泛化，包括利用购买服务变相增加用工岗位、利用购买服务变相举借政府债务等现象，新管理办法在暂行版的基础上对一些问题进行了相对清晰和明确的规范，同时也根据经济社会实际、政府职能转变等进行了完善。现实工作中需牢牢把握几个主要方面。

政府向社会公众提供的公共服务；

政府履职所需辅助性服务。

解读：主要包括一是政府依照自身职能所提供的公共服务中，适合通过市场化方式实施的，以财政部和省级财政部门分别制定的本级政府购买服务指导性目录为框架，按照财政部2016年相关文件要求，包括基本公共服务、社会管理性服务、行业管理与协调服务、技术性服务等；二是政府及其部门为履行自身职能，即在提供公共服务的过程中所需要的辅助性服务，可以通过市场化方式购买的，比如委托专业机构开展相关社会调查、项目评估、专业咨询等工作。

购买主体

管理办法明确：各级国家机关。

参照管理办法执行：党的机关、政协机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位，使用行政编制的群团组织机关，上述机关、单位使用财政性资金购买服务的情形。

解读：政府购买服务的购买主体必须具有国家机关属性，因此并非所有的行政事业单位、财政拨款保障单位或组织都可以作为政府购买服务的购买主体，比如，按照事业单位分类改革划分，除了承担行政职能事业单位以外的其他事业单位（包括义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等公益一类事业单位），以及使用事业编制的群团组织。如上述单位在履行提供基本公共公益服务职责过程中确实需要使用财政性资金对外采购服务的，可按照政府采购法规定执行。

承接主体

管理办法明确：依法成立的企业、社会组织，公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人。

解读：一是承接主体主要为企事业单位和社会组织等专业服务机构，其将构成购买服务承接主体的主要组成部分。但根据购买服务内容的差异性，某些特殊行业领域在企事业单位或社会组织不具备优势的情况下，政府可以向个人购买服务，专家学者也可以个人身份提供政府咨询、专业评审等服务。二是并非所有的事业单位通过分类改革后都可以作为承接主体，公益一类事业单位、财政拨款保障的群团组织，不可以作为政府购买服务的承接主体。三是对于企业来讲，只要是依法成立的都可以作为政府购买服务的承接主体，并未对地方政府的融资平台公司进行单独的限制，但前提是应当符合政府采购法律、行政法规规定的条件。四是购买主体要通过公平竞争择优确定承接主体，可以结合购买服务项目的特点规定承接主体的具体条件，但不得违反政府采购法律、行政法规，以不合理的条件对承接主体实行差别待遇或者歧视待遇。

政府购买服务负面清单

管理办法明确：以下各项不得纳入政府购买服务范围：

（一）不属于政府职责范围的服务事项；

（二）应当由政府直接履职的事项；

（三）政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；

（四）融资行为；

（五）购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；

（六）法律、行政法规以及国务院规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。

解读：负面清单的设定结合了近年来政策要求，并考虑防控现实问题。其中：

（一）和（二）要求政府与市场划清职责界限，既防止政府部门超越自身职责权限，参与市场竞争领域事项，又防止将应由政府直接履职的事项交给社会力量，导致公共管理效能下降和监督缺位；

（三）针对近些年出现的借由购买服务名义实施工程建设的问题，进行了简要扼要但明确的要求，与《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)相关要求一致，即，政府购买服务的主体仅仅是服务，不得包含货物，房屋修建、拆除和基础设施建设等各类工程，以及将工程和服务打包开展的项目，棚改、土储均在此列；

（四）针对地方政府以政府购买服务方式，与金融机构形成的直接融资行为的问题，明确列入负面清单，与财预〔2017〕87号要求一致。同时个别地方政府通过融资平台公司以政府购买服务方式，与金融机构形成的间接融资行为，按照管理办法对于购买主体的规定，国有企业不符合要求，也已可以杜绝。（四）和上述（三）可以有效遏制地方政府以政府购买服务名义进行违法违规举债的风险；

（五）针对一些部门以政府购买服务的方式变相招人或用工的几种现象，提出明确的禁止要求。

预算管理要求

管理办法明确：政府购买服务项目所需资金应当在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接，未列入预算的项目不得实施。

解读：先有预算，后有购买。因财政为年度预算，中期财政规划涵盖三年，基本明确了政府购买服务合同期限原则上为1年。同时，管理办法针对购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，在预算保障的前提下，合同履行期限可以按不超过3年签订。

管理办法明确：一是购买主体实施政府购买服务项目，开展事前绩效评估，并定期对所购服务实施情况开展绩效评价。二是财政部门可以对部门的政府购买服务整体工作开展绩效评价，或者对部门实施的资金金额和社会影响大的政府购买服务项目开展重点绩效评价。三是绩效评价结果将作为承接主体选择、预算安排和政策调整的重要依据。

解读：项目实施和资金使用的绩效评估是推进科学管理、提高工作效能的有力措施，政府购买服务未来也必将通过建立健全全过程绩效管理机制，约束购买主体，确保“需要买”，督促承接主体，保障“买的值”。

承接主体融资行为

管理办法明确：承接主体可以依法依规使用政府购买服务合同向金融机构融资。购买主体不得以任何形式为承接主体的融资行为提供担保。

解读：政府购买服务应按照市场化原则实施，承接主体作为乙方，与PPP项目社会资本的性质理论上一致，可以市场化方式开展融资等各项工作，风险自担。但鉴于政府购买服务不允许购买工程，原则上融资需求不会太大，特殊事项需单独判断。