投后管理资产管理、资产运营和债务偿还的问题。专项债券投后管理指的是新增专项债券存续期内，专项债券资金拨付使用之后的各类管理活动，主要包括：项目建设管理、项目资产管理、偿债管理和项目监督。52号文加强了投后管理的要求，泓创研究院结合部分地区实践对专项债券投后管理关键问题进行总结，以供参考。本篇主要讨论问题：

1、项目建设管理的几个关键指标和管理重点

2、分类登记专项债券资产的口径

3、国有企业参与专项债券的资产登记

4、专项债券运营中的主要问题与解决建议

5、专项债券的资产处置

6、专项债券的收入归集

7、债贷组合项目收入管理

（全文4500字，阅读时间约30分钟。）

一、项目建设管理

项目建设管理指的是从项目开工至项目竣工完成两算、专项债券完成支出的过程。泓创研究院认为，项目建设管理的核心管控指标是开工率、专项债券支出率、竣工率和结算率。其中，开工率、专项债券支出率与要素保障直接相关，竣工率和结算率与配套资金相关。项目建设期专项债券管理的主要是，施工进度与债券发行不匹配，表现为专项债券资金的调整。

某省出台的专项债券使用调整指引指出了调整的五种类型：

1.项目实施过程中因政策变化、规划调整等原因造成重大变化，确无专项债券资金需求或需求少于预期的；

2.项目竣工后专项债券资金产生结余，以及其他原因导致债券资金沉淀12个月以上的；

3.专项债券下达3个月后项目未开工或发行6个月后专项债券资金支出进度低于50%的；

4.各级发改、财政、审计部门通过监测、监督、检查等方式，以及巡视巡察发现专项债券使用中存在截留挤占挪用、虚报项目骗取专项债券资金、擅自改变专项债券资金用途等违规问题，按照监督检查等意见确需调整的；

5.各县（市、区）因综合财力下降等原因，导致全口径债务风险等级可能变为红色等级，需暂停项目建设，收回专项债券资金的。

项目建设管理的目标是加快支出进度、减少非必要资金调整、尽快完成项目清算。

二、项目资产管理

资产管理包括资产登记、资产运营、资产监管和资产处置。出资责任不同适用不同管理办法，政府直接投资项目适用于《行政事业性国有资产管理条例》，资本金注入项目适用于《企业国有资产法》。资产管理的核心是与项目单位其他资产隔离，划分专项债券资产类型，明确资产管理主体单位，建立专项债券资产监管和资产处置制度。

1.资产登记

资产登记是投后管理的基础。52号文重点提到了资产登记，要求建立专项债券项目资产明细台账，分类管理存量项目资产，防范以项目资产抵押融资新增地方政府隐性债务和国有资产流失等风险。参考某省专项债券投后管理暂行办法中的规定：

政府直接投资项目，建设资金来源为专项债券、预算内、行政事业单位自有资金，由行政事业单位作为资产管理单位直接组织建设实施。专项债券项目资产登记在资产管理单位名下。专项债券项目资产登记在资产管理单位名下，依据《政府会计制度》《行政事业性国有资产管理条例》等进行会计核算和资产管理。

专项债券作为项目资本金注入的项目，由国有企业负责组织建设实施，由行政事业单位代表政府履行出资人职责，项目建成后政府投资形成相应国有产权。项目资产登记在国有企业名下，依据《企业国有资产法》及企业会计准则进行会计核算和资产管理。财政部门将所投入的专项债券资本金计入长期股权投资等科目，资产管理单位设置备查簿，登记项目和资产总体情况、资本金占比、所享有资产权益和收入等。（按此办法处理，专项债并不作为国有企业的负债，不增加国有企业负债率。）

其他组合使用专项债券与市场化融资等资金的项目，由国有企业负责组织建设实施，建成后按照出资比例和相关制度，分别登记在资产管理单位和国有企业名下。资产管理单位投入的专项债券形成的资产，按照委托代建项目方式做好会计核算，并设置备查簿，登记项目和资产总体情况、专项债券出资占比、所享有资产权益和收入等。国有企业将其他资金投入形成的资产，按相关规定做好会计核算和资产管理。

这与《地方政府专项债券相关业务会计处理暂行规定》财会〔2025〕17号的要求是一致的。在实际执行中，对于城市更新等涉及多个部门的项目，会存在申报单位（资产登记单位）、资产持有单位、运营单位不一致，或是存在多个资产持有单位、运营单位的情况，需要在项目申报阶段明确各方责任。

2.资产运营

资产运营是实现项目效益的关键。从目前的政策文件来看，资产管理文件的重点是防止资产流失，涉及具体运营的内容较少。根据泓创研究院的调研，目前专项债券资产运营出现的问题主要如下：

未经过法定程序签订运营单位经营协议。在委托运营中，主要问题是：项目单位与项目运营方主要通过会议纪要方式委托国有平台公司运营，或由项目业主自主寻找运营方，大部分项目未通过公开方式选择运营方，民营企业参与度较低；二是运营协议内容不规范，部分运营协议未对专项债券偿还相关责任、运营标准及考核要求、运维服务的范围、内容、目标效果、费用和违约责任等内容进行约定。三是专项债券统一运营与地方分类管理存在冲突。同一个项目涉及多个资产持有单位及多家运营公司，在运营协议程序和内容不合规的情况下，各方很难承担对应责任。

财务管理不规范，未进行专户/专账管理。一是项目业主、运营方未设置专账（户）管理，无法准确判断具体项目的上缴情况。例如，污水处理费由供水单位代收，再由供水公司代缴国库。项目归结金额由代收公司根据污水收水区域供水数据计算得来，代收公司未建立专账管理，导致后续进行项目收入监管时缺乏具体账目数据支撑，无法判断每个项目的收入情况。二是财政部门对项目真实运营和收入状况缺少监管，上缴收入年度间变化大。三是项目单位上缴科目错误，将专项债券对应的专项收入缴入了一般公共预算科目。

基础设施及公共服务价格机制不完善、不健全。专项债券项目价格可以分为政府指导定价和市场定价两种。其中，政府指导定价约占70%，包括水、暖、气、文化旅游、卫生、教育等领域；市场定价约占30%，主要涉及以土地出让收入、物业租赁收入为主的土储、棚改、产业园等领域。政府指导定价出现的问题主要如下：一是部分领域收费机制未建立。比如，污水处理费征收主要依据《城市污水处理费征收使用管理办法》，该《办法》主要针对城市集中供水区域污水处理费征收，目前大部分地区未出台针对非集中供水区域的污水处理办法，缺乏具体实操细则，按照城镇污水处理机制运营难以维持，需要明确征收单位和征收标准。部分污水处理厂涉及大量非集中供水区域，收水区域广、工作量大，征收难度高。二是政府指导定价调价机制不完善。专项债券项目主要为公益类、民生类项目，经营以保本微利为原则，相关价格变动需申请主管部门批准。实际中，部分领域价格超过10年未调整，收入成本长期倒挂，长期依赖财政投入，主要集中在生态环保领域。

某省的专项债券投后管理暂行办法中的规定：

运营方式包括自主运营和委托运营，资产运营是整个项目的核心。项目运营单位负责专项债券项目具体运营，充分发挥项目资产的使用效益，加强人员成本和运营费用管控，提高项目运营效率和收入水平。建立健全专项债券项目运营财务收支核算体系，加强对专项债券项目全生命周期收支情况的财务核算，政府直接投资项目应按科目对项目收入进行管理，资本金注入项目和其他组合融资项目应按照约定的比例对项目收入实行分账管理。

泓创研究院认为资产运营管理的主要途径是完善经营授权机制、完善财务管理制度和完善政府指导价格管理机制。（详见《专项债券运营篇——基层困难与破局》）

3.资产监管

行政性事业单位资产和国有企业资产均有相关的管理规定，目前地方政府专项债券资产主要通过传统系统进行监管，重点是建立资产定期汇报制度，在专项债券存续期内，严禁将专项债券对应的项目资产用于为企业融资提供任何形式的担保。

4.资产处置

作为特殊的债务性资产，专项债券资产处置目前仍无公开管理文件，参考某省专项债券投后管理暂行办法中的规定：

专项债券存续期内，除项目实施方案中已明确处置计划外，原则上不得以无偿调拨（划转、调剂）、出售、出让、转让等方式处置专项债券对应的项目资产。确因特殊原因需对相应资产进行处置的，经本级政府同意后，按程序报省财政厅审核，并报省政府批准后实施。

专项债券存续期内，专项债券项目资产处置收入按规定上缴国库，严格用于偿还债务本息。各级财政部门可按程序提出提前偿还专项债券申请，报省财政厅审核并报省政府批准后实施；暂时无法提前偿还的，应对处置收入实行专项管理，禁止挤占挪用。

对于部分建设内容中含有经营性物业资产的，建议在申报时对该类资产处置做出明确的约定。对于实施方案中未明确的，应参考当地资产管理相关规定，明确处置方案，报政府决策部门批准，处置资金应优先用于偿还专项债券，对于偿还资金存在缺口的应明确缺口资金来源。

三、偿债管理

专项债券收入归集是偿债管理的重点，目前发部分地区尚未制定相关制度。专项收入归结比例问题是焦点，是全部上缴、约定比例上缴、分红上缴还是当年应还本息额上缴，目前均有尝试，参考某省专项债券投后管理管理暂行办法规定：

专项债券项目形成的政府性基金收入和专项收入应按照非税收入收缴管理有关规定及时上缴国库，纳入政府性基金预算管理。政府直接投资项目，运营期间产生的政府性基金收入全部上缴，项目形成的专项收入根据还本付息计划上缴；资本金注入项目和其他组合融资项目形成的专项收入，资产管理单位要督促项目运营单位根据还本付息计划和项目融资与收益平衡方案，按照约定的比例上缴。项目主管部门和资产管理单位应加强专项债券项目收入征缴管理，在债券本息偿还完毕前，不得将应上缴国库的专项债券项目收入用于其他支出。

执行中专项债券项目形成的政府性基金收入和专项收入不足以偿还到期本息的，财政部门可以从相应的公益性项目单位调入收入弥补。项目主管部门和资产管理单位未按既定方案落实还本付息资金的，财政部门可以采取扣减相关预算资金等措施偿债。

《某省地方政府专项债券项目对应收入归集管理暂行办法》给出了具体的归集办法：

对项目收入属于政府性基金收入的，以“10301政府性基金收入”科目下该项目对应的项级、目级科目缴库，不得坐收坐支。

对项目收入属于除相关政府性基金科目已反映收入之外的经营性等其他收入，项目单位应至少在专项债券还本付息时间节点的10天内，以“10310专项债务对应项目专项收入”科目下该项目对应的项级、目级科目，将专项债券本息资金缴入国库。

组合使用专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理。项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券本息的专项收入及时足额缴入国库;项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任，项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，及时归集至项目单位按规定在银行开立的监管账户。

52号文要求完善专项债券偿还机制，鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度。在偿还方面，专项债券项目收入与财政预算平衡存在一定的冲突，需要建立专门的专项债券偿债基金制度（不同于偿债备付金），目前在偿还管理方面还是缺少硬约束。

目前专项债券管理还集中在申报、项目建设阶段，对后端管理重视程度不足。专项债券投后管理是全生命周期管理的重点，需要用系统性思维，结合财税改革、国有企业改革，充分发挥有为政府和有效市场的作用，建立与高质量发展相适应的债务管理机制。52号文再次强调专项债券额度的分配将与管理水平挂钩，向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜，投后管理将越来越重要。