化债压力大、发展任务重、土地收入下降，财政工作该怎么做？湖北建设给出了一条新思路，大财政体系是深化经济体制改革的积极探索，历经2年实践走出了构建高质量发展动力循环机制的新路子，探索了更好发挥有效市场和有为政府作用的新模式。泓创研究院根据公开资料整理了大财政体系经验，以供各地参考。

一、大财政体系提出的背景

2023年9月，湖北省委、省政府统筹考虑全省经济社会发展实际和财政工作面临的现实问题，化债的任务是必须要完成的，但是化债的资金从哪里来？全口径债务管理需要建立全口径资产管理，全口径资产管理需要建立与之相匹配的财政新体系——大财政体系。

全口径债务管理——全口径资产（资源）管理——大财政体系建设

大财政体系建设应运而生。

二、什么是大财政体系？

“大财政体系” 是财政从 “事务性管理” 向 “战略性治理” 的升级，旨在通过系统性改革，让财政更好地服务于国家发展全局。大财政体系是相对于传统财政体系而言，大在三个方面：

首先是资源配置的主体扩大。传统财政是以财政部门为主体来编制预算、配置资源；大财政是在党委、政府的领导下，由财政部门会同发改部门和相关部门共同配置公共资源，配置主体由单体部门变为多个部门，更有利于提升公共资源配置的科学性和规范性。

其次是资源配置的范围扩大。传统财政主要管理“四本预算”，配置的是当年可支配的财政性资金；大财政是把配置对象扩大到政府所支配的所有资源资产，更有利于政府统筹更多的资源。

第三是资源配置的方式扩大。传统财政主要是通过预算来配置资源，也就是说有多少钱办多少事；大财政是通过将国有“三资”低效变高效、分散变集中，用手头掌握的公共资源调动更多的未来资金来办现在的事。

三、大财政体系的目标

大财政体系短期目标是增加财政收入，完成化债任务，防范债务风险；中期目标是提升政府投资效益，优化政府资源配置方式，促进经济发展；长期目标在土地财政收入下降的背景下培植新的财源增长点，实现财政的可持续性。

短期目标：在短期内，通过大财政体系建设，实现国有“三资”的集中管理和盘活利用，增加财政收入，缓解财政压力。同时，加强对债务的管理，防范债务风险，确保财政的稳定运行。

中期目标：推动经济结构的优化调整，促进产业升级和转型。通过财政、金融、投资的统筹联动，引导资金流向重点产业和关键领域，培育新的经济增长点，提升经济的发展质量和效益。

长期目标：构建起科学、高效、可持续的财政体系，为湖北的长期发展提供坚实的财力保障。实现经济、社会、环境的协调发展，提高人民群众的生活水平，推进中国式现代化湖北实践。

四、大财政体系如何构建？

大财政体系建设的总体思路是：以化解地方债务风险为切入点，构建以规划为导向、以国有“三资”为基础、以有效债务为锚定，以供应链平台体系为载体的财政、金融、投资统筹联动机制，以政府投资带动社会投资，构建高质量发展动力循环机制，形成“有效资产—有效债务—有效投资—新的有效资产”良性循环，探索构建高水平社会主义市场经济体制的有效路径。

“大财政体系”的核心要素

以国有“三资”为基础。对全省范围内的国有资产、资金、资源进行全面盘点、清理和整合，摸清家底，编制“一本账”“一张表”，实现对国有“三资”的集中管理和统一调配，提高资源的利用效率。

以有效债务为锚定。建立科学合理的债务管理机制，对债务进行有效管控，防范和化解债务风险。同时，将债务与投资、发展紧密结合，使债务成为推动经济发展的有效工具，实现债务的可持续性。

财政金融投资统筹联动。打破财政、金融、投资之间的壁垒，建立起三者之间的协同机制，形成资金的良性循环和高效运作。通过财政资金的引导作用，带动金融资本和社会投资，共同支持经济社会的发展。

目标导向。构建新的高质量发展动力循环机制，以有效国有投资带动社会投资，促进整个经济社会的循环发展。最终实现财政资源的优化配置、经济的稳定增长、风险的有效防控和公共服务的不断提升。

五、大财政体系下的政府投融资

大财政体系建设以有效债务为锚定。债务是扩投资、稳增长的重要路径，举债是为了发展、化债也是为了发展，债务空间一定程度上就是发展空间，关键在于形成有效债务、化解存量债务。

对于债务管理，大财政体系要求全力化解存量债务，严格管控新增债务。一是统筹“三资”清理成果、“三变”转化成果，分类化解存量债务。二是搭建专项债券全生命周期管理平台，全面清理债券项目对应资产，实现穿透式管理。制定政府投资项目债务风险评估实施办法，对债务率偏高地区实行提级审核，坚决防止新增隐性债务或盲目举债上项目。2024年1—11月，全省政府债券主动偿还规模和比例位居中部第一、全国领先，隐债化解超序时进度，债务风险总体可控。

大财政体系建设以有效投资为手段。国资企业以“三库”为载体，精细谋划项目管理，以“两算”为重点，对投资的总量、结构、布局以及效率、效能、效益进行有效管控，从源头确保投资的有效性，扩大国资规模，支撑形成高质量发展动力机制。大财政体系建设手段是有效投资。如何提高投资效益，做到有效投资，主要在三个方面：

一是建立全流程管控机制。财政、发改部门密切配合，搭建省市县贯通的政府投资项目管控平台，嵌入财力支撑分析、财力论证、预算评审、竣工结算、财务决算五大关键环节，将财政管理贯穿项目始终。

二是做实项目前期工作。制定政府支出负面清单，开展财力支撑分析、财力论证和预算评审，科学审核项目能不能上、上多大规模，2024年筛除超财力、超标准项目556个，有效提升项目质量。

三是加强项目“两算”管理。制定分行业政府投资项目结算办法，健全财务决算管理机制、“红黄绿灯”预警机制，推动项目快开工、快建设、快竣工、快转固。全省项目按时开工率、竣工率、结算率、决算率均比改革前提高20多个百分点。

六、大财政与财政体系建设的未来

可以从宏创政策看出未来财政建设的一些轮廓。

二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调，“完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，提出了“健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，把依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的收入全部纳入政府预算管理”的全口径预算理念。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》中的部分原文：

（16）扩大有效投资。保持投资合理增长，提高投资效益。优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重，高质量推进国家重大战略实施和重点领域安全能力项目建设。适应人口结构变化和流动趋势，完善基础设施和公共服务设施布局，加强人力资源开发和人的全面发展投资。统筹用好各类政府投资，在工作基础较好的地方探索编制全口径政府投资计划。加强政府投资全过程管理。深化投资审批制度改革，进一步明确中央和地方投资方向和重点。加强谋划论证，实施一批重大标志性工程项目。完善民营企业参与重大项目建设长效机制，发挥政府投资基金引导带动作用，激发民间投资活力、提高民间投资比重，增强市场主导的有效投资增长动力。

（19）加快完善要素市场化配置体制机制。促进各类要素资源高效配置，建立健全城乡统一的建设用地市场、功能完善的资本市场、流动顺畅的劳动力市场、转化高效的技术市场。编制宏观资产负债表，全面摸清存量资源资产底数，优化资产负债结构。完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施。完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作。推进全国行政事业单位存量国有资产盘活共享。推动司法判决执行与破产制度有机衔接，依法有效盘活被查封冻结财产。

(20)发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性。加强财政科学管理，加强财政资源和预算统筹，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障。深化零基预算改革，统一预算分配权，优化财政支出结构，加强预算绩效管理。完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，规范税收优惠政策，保持合理的宏观税负水平。适当加强中央事权、提高中央财政支出比重。增加地方自主财力。加强财会监督。加快构建同高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。

未来财政建设关键词：全口径债务监测、全口径预算管理、零基预算、全口径政府投资计划、政府投资全过程管理、编制宏观资产负债表、加强财政资源和预算统筹、资产盘活、高质量发展相适应的政府债务管理长效机制。总结未来财政的特征，全资源统筹、全预算管理、全过程监控，资源配置方式优化，投资效益大幅度提高，投资引领作用增强，财政收入债务规模同经济发展相匹配。

大财政体系是未来财政体系的有效探索，从近两年的实践来看现阶段大财政体系更侧重于全域资源统筹，与未来财政建仍有一定的差别。目前大财政体系仍在不断地发展完善中，从最初的一个理念，发展成为一套系统改革，大财政体系建设的理论内涵不断丰富，实现路径逐步明晰，对解决当前财政困境具有重要意义。