一、政策背书

5月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于持续推进城市更新行动的意见》，提到健全多元化投融资方式。《意见》强调加大财政支持力度，鼓励各类金融机构积极参与城市更新，强化信贷支持，完善市场化投融资模式，吸引社会资本参与城市更新。

当前政府端和金融端对城市更新的支持有：

二、找钱路径

（一）政府主导型

1.政府直接投资：以政府部门为实施主体利用财政资金直接进行投资建设。其建设资金的主要来源是政府财政直接出资。这种模式适用对象为资金需求不大的综合整治项目，公益性较强的民生项目，收益不明确的土地前期开发项目。

2.政府专项债投资：以政府为实施主体，通过城市更新专项债或财政资金+专项债形式进行投资。该种模式适用对象为项目具有一定盈利有能力，能够覆盖专项债本息、实现资金自平衡。

3.政府授权国有企业：以地方国企为实施主体，通过承接债券资金与配套融资、发行债券、政策性银行贷款、专项贷款等方式筹集资金。该种模式适用对象为需政府进行整体规划把控，有一定经营收入，投资回报期限较长，需要一定补贴的项目。

案例一：

建行北京分行创新融资模式，带动社会资本参与支持西城区菜市口西片、真武庙五里老城保护和城市更新项目，实现北京市首个银企合作“促整院”、全市首例“租赁置换”改造项目。

亮点：该模式在扩大原住户居住空间、完善厨卫浴设施基础上，推出整院租金增值、置换年限匹配等服务方案，使租赁价值提升2倍。其引入社会资本，依据出租赁置换、更新改造、专业运营的“三步走”方案，实现商业可持续逻辑下的老旧小区改造，且无任何财政性资金投入。

（二）混合运作型

1.PPP模式：政府通过公开引入社会资本方，由政府出资方代表和社会资本方成立项目公司，以项目公司作为项目投融资、建设及运营管理实施主体。项目投入资金有赖于股东资本金及外部市场化融资。该种模式适用对象为边界较为清晰，经营需求明确，回报机制较为成熟的项目。具体实施方式还可以分为BOT（建设一运营一移交）、TOT（转让一运营-移交）模式、股权合作类模式等。

2.地方政府+房地产企业+产权所有人模式：由地方政府负责公共配套设施投入，房地产企业负责项目改造与运营，产权所有者协调配合分享收益。通过三方合作，既能够有效加快项目进度，也能提升项目运营收益。该种模式适用对象为盈利能力较好，公共属性及配套要求较强，项目产权较为复杂的项目。

案例二：

重庆市戴家巷老街区更新改造项目充分保留既有建筑完善配套设施，又引入新业态新功能。带动街区居民自发开展底商及二层以上房屋改造，引入特色小店等，临街底商租金提高了8-10倍。

亮点：政府出资新建崖壁步道改造公共环境；区属国企出资征收改造部分房屋，引入酒店、餐饮等业态自持运营；国企牵头与商家联合组建“商家联盟”，统筹负责整个街区商业业态运营、环境秩序管理等工作，实现街区年产值超亿元。

3.投资人+EPC：由政府委托其下属国企与工程建设企业共同出资成立合资公司，由合资公司负责所涉及城市更新项目的投资、建设及运营管理。项目收益主要为运营收益及专项补贴。该模式适合成片区域更新开发，通过整体平衡来实现城市更新的顺利实施。

案例三:

陕西省西安市建国门老菜场市井文化创意街区项目位于明城墙内的东南城脚，2021年5月正式运营。

亮点：以政府支持、企业参与的方式，由社会资本投入3000万元升级改造沿街商业用房并运营，积极引进特色餐饮、创意办公、文创零售等多元业，最大限度保留街区肌理、建筑本体结构，打造集文化、旅游、创意多元业态为一体的城市复兴样板街区。

4.城市更新基金：由政府或企业主导设立，通过母子基金架构吸引社会资本参与，专门用于城市更新项目的资金池。例如，上海城市更新基金、洛阳市涧西区城市更新产业基金推出“城市更新基金+金融机构贷款”模式。

5.税收增量融资：指将城市更新区域未来新增税收作为还款来源，专项用于该区域的基建或改造。

6.REITs：指将城市更新项目（如老旧小区改造、商业综合体升级、产业园区更新等）的资产收益权进行证券化，通过发行公开募集的不动产投资信托基金（REITs），吸引社会资本参与城市更新，同时为投资者提供稳定分红的一种融资模式。

案例四：

六本木HILL更新项目（国外案例）更新前为公建配套不完善的住商混合区域，权属零碎，涉及权属人约400人。项目为一次性拆除重建，项目资金需求巨大。

亮点：采用“不动产证券化+信托”方式满足建设期融资需求，运营期则将物业装入REITs上市实现退出；针对土地价格暴跌，设置物业共有层，原始权属人以土地入股共同持分，通过信托委托出租分享收益；通过公共利益贡献获取建设奖励提升容积率以满足融资，同时用好政府前期补贴、低息贷款等金融政策。

（三）社会资本主导型

1.开发商主导：政府通过出让城市更新形成的出让用地，由开发商按规划要求负责项目的拆迁、安置、建设、经营管理。在城市更新过程中政府不具体参与，只履行规划审批职责，开发商自主实施。该种模式主要适用对象为商业改造价值较高，规划清晰，开发运营属性强项目。

2.产权人主导：由属地企业或居民（村集体）自主进行更新改造，以满足诉求者的合理利益诉求，分享更新收益。该模式适用对象为项目自身经营价值高，主体自主诉求高。

案例五：

福州市鼓楼区在福建省率先探索设立老旧小区共建基金，由小区全体业主按房屋面积每平方米最低5元的标准一次性缴存作为改造工程质保到期后的维护费用。据有关数据，福州市鼓楼区2022年改造的230个小区100%完成收缴，收缴共建基金超1000万元，缴费率达100%。

三、总结

仅靠财政资金难以实现高质量、可持续的更新目的。社会资本的参与推动了前期策划、中期建设、后期运营。政府+企业+产权所有人等模式通过“政府搭台、企业参与、居民议事”的三级协商机制，产权人可直接参与补偿标准、业态规划等核心决策，避免了后期因诉求未被满足而抵制拆迁。项目单位可以以效益为目标根据自身情况灵活选择城市更新实施方式。