地方债管理改革是检验改革3.0的试金石

新时代深化经济体制改革

   地方政府举借债务约束不严格、资金使用不透明、资金偿还不严格履约，既诱发道德风险，酝酿政府债务危机，又影响资源整体配置效率，降低经济发展质量。因此，推进地方政府债务（以下简称地方债）管理改革，不仅是完善社会主义市场经济体制必须攻克的“最后堡垒”，而且是推动高质量发展必须跨越的坎。

党的十八届三中全会以来，有关方面在加强地方债管理方面采取了一系列措施，充分表明，地方政府的外延已经从“狭义政府”拓展到了“广义政府”；地方政府债务管理的涵盖范围也从显性债务扩展到了隐性债务，从直接债务扩展到了或有债务。

   随着管理盲区逐步被覆盖，地方政府的腾挪空间越来越小，改革也越来越触及问题的核心。这时就必须明确如何处理存量债务风险以及如何调动地方积极性来完善债务管理机制。

对存量债务风险的处置直接决定着改革能否前进

   近年来，中央陆续出台加强债务管理的法规条例，不断挤压地方政府过度举债、违规举债的操作空间；另一方面，地方政府（融资平台）、金融机构“辗转腾挪”，步步退让。随着时间的推移，地方政府、金融机构的回旋空间逐步耗尽。去年以来，地方政府债务问题终于“纸包不住火”了。地方政府（特别是各类投资平台）频繁违约，银行（特别是农商行、城商行）贷款不良率快速攀升，甚至出现了资本充足金接近于零、银行“技术性破产”的极端案例。

   平台贷款的频繁“爆雷”和银行危机的临近，也激活了政府维稳工作。但当前地方债管理改革所处的僵局充分表明：无论最初设想如何美好，无论开局多么顺利，把地方政府过度举债的成本全部转嫁给银行（金融机构）是行不通的，“市场化”债转股必然会终结于行政性“维稳”。地方债管理改革遇阻，还会对经济改革大局产生严重影响：一方面，市场机制作用范围受到限制，经济运行长期停滞在半市场化、半行政化的过渡状态；另一方面，公众的改革热情和对改革的政治支持会随着改革进展的放缓和政策反复而快速衰退。伴随着改革动力的消失，中国经济体制改革将面临“半途而废”的现实风险。

激发各利益相关方的积极性

是地方债管理改革取得成功的根本

   冷静分析地方债管理改革利益相关各方的行为动机，我们可以发现：新的债务管理制度很可能得不到严格的贯彻和执行。

   在地方债管理各利益相关方中，只有中央政府对切实加强地方债管理持积极态度。即便如此，中央政府对地方债的管理也很难做到真正的法治化、规范化。而其他行为主体（如地方政府、平台公司、金融机构等）均拥有机会主义行为动机，都有以长期稳定为代价来谋求短期发展业绩的内在动机。这就决定了如下事实：即便妥善解决了存量债务风险问题，如果不能有效激励相关各方认真遵守各项规章制度，新的地方债管理制度仍然建立不起来。

长短结合、表里兼顾才能稳步推进地方债管理改革

   要打破困局，可行思路是：以处置存量债务风险为突破口，把化解债务风险工作与中长期机制建设有机结合起来，通过积极的财政介入快速构建起改革—发展—稳定的良性循环，持续激发改革热情和改革动力，最终建立地方债管理新制度。第一，依托积极的财政介入，稳妥化解政府存量债务风险。第二，抓住时机推进机制建设，保障债务管理新规落到实处。