《财政部关于支持做好地方政府专项债券发行使用管理工作的通知》解读

政策背景：

“开前门”“堵后门”；

防范法定限额内地方政府债务风险；

加快专项债券发行使用进度；

2018年地方政府债券发行情况:

2018年1－7月：新增专项债1502.72；新增一般债券6439.39.

2018年8月：新增专项债券4287.5；新增一般债券839.08.

2018年9月：新增专项债券6687.57；新增一般债券370.5.

2018年10月：新增专项债券728.92；新增一般债券380.59.

存在问题：

未按规定将专项债券用于有一定收益的公益性项目（未对应到具体项目、未制订融资平衡方案、未经第三方评估）；

未按规定发行专项债券未按规定使用专项债券（未履行预算调整程序安排使用、未按规定履行程序调整用途）

政策内容

完善限额规模全额管理。科学合理确定专项债务限额水平、有序安排到期专项债券接续发行、建立与偿债规模挂钩的正向激励机制

加强项目收支预算管理。健全专项债务预算管理、做好项目收支预算编制、切实加快项目收支预算执行、允许调度库款推进专项债券项目建设、强化省级政府偿还责任。

规范发行和使用。按项目需求科学确定专项债券期限结构、优化专项债券发行程序、加大对国家重大区域发展战略项目支持力度、支持调整用于落实党中央国务院重大决策。

健全风险防控机制。加强专项债券统计监测、完善风险评估和预警机制、发挥财政部专员办日常监督作用。

专项债限额管理

161号：年度地方政府专项债务限额=上年地方政府专项债务限额-上年到期专项债务本金偿还数额+上年在专项债券偿还规模内批准的发债额度+当年新增专项债务限额

225号：年度地方政府债务限额=上年地方政府债务限额+当年新增专项债务限额

上年到期专项债务本金偿还数额，是指地方各级政府安排政府性基金收入、专项债务项目对应的专项收入偿还到期专项债务本金数额。

专项债券接续发行。预算法施行（2015年1月1日）前后

施行前：原则上允许按到期本金规模接续发行，分年逐步缩减。

1、对应到项目允许在同一项目周期内接续发行，项目周期结束后偿还；

2、未对应到项目（允许发行再融资债券偿还，发债规模逐步缩减）

施行后：原则上安排政府性基金收入、专项收入偿还（债券与项目期限不匹配的允许在同一项目周期内接续发行）

与偿债规模挂钩的正向激励机制

除按因素法分配新增专项债务限额外，考虑各地上年到期专项债务本金偿还情况，在全国人大或其常委会批准的限额内，单独适度增加当年专项债券发行额度。财政部每年通报各地到期专项债券偿还情况，将其纳入地方政府债务管理绩效评价范围。

健全专项债务预算管理

坚持专项债券用于有一定收益的公益性项目；将专项债务收支、还本付息及专项收入全部纳入政府性基金预算管理，按照专门设置的预算收支科目单独核算和全面反映。；编制政府性基金预算时，要优先安排支出保障到期专项债券本息偿还；年度还本付息资金未落实的地区，要减少对应的政府性基金预算资金用于其他方面的支出，优先确保还本付息资金。；专项债券利息必须通过地方政府性基金收入和专项收入支付，禁止借债付息。

项目收支预算编制

健全项目控制机制，严格将专项债券与项目相对应；

按项目编制收支预算平衡方案，使用专项债券资金的项目主管部门和单位，应当按项目编制收支预算总体平衡方案和分年平衡方案，全面反映项目收支、债务及资产、还本付息等，并将其分年纳入预算管理；

建立定期评估机制，根据市场变化合理评估债券项目成本、预期收益和对应资产价值等，动态调整完善预算平衡方案，保持项目全生命周期和各年度收支平衡；

实行项目库管理，依托地方政府债务管理信息系统，将专项债券项目全部纳入项目库管理，涵盖项目总投资及分年投资、融资规模及期限、预期收益及分年偿债安排、资产评估价值等信息。

项目收支预算执行

债券资金拨付及使用。财政部门及时拨付已入库的专项债券资金。项目主管部门和单位在依法合规、确保工程质量安全的前提下，加快专项债券对应项目资金支出进度，尽早安排使用。

缴纳偿付本息资金。项目主管部门和单位将专项债券项目对应的政府性基金收入、专项收入及时足额缴入国库，保障专项债券本息偿付，财政部门加强指导和监督。

库款垫付。允许有条件的地方在专项债券发行完成前，对预算已安排专项债券资金的项目先行调度库款，债券发行后及时归垫。

强化省级偿债责任。省级政府对其发行的专项债券依法承担全部偿还责任。市县未按时足额缴纳专项债券还本付息、发行费用等的，省级财政部门可以采取适当方式扣回并追究责任。项目主管部门和单位未按既定方案落实专项债券还本付息资金的，财政部门可以采取扣减相关预算资金等措施偿债。

按项目需求确定债券期限结构：

专项债券期限原则上应当与项目期限相匹配，并统筹考虑投资者需求、分年到期债务分布等因素确定省级财政部门要组织开展偿债压力测试，评估本地区各级政府分年到期专项债券本息和可偿债财力情况，结合项目周期，合理确定专项债券期限结构；财政部不再限制期限比例结构。对于部分建设和运营期限较长的公益性项目，鼓励地方适当拉长债券期限，探索发行10年期以上的长期专项债券，缓解短期集中偿债压力。

优化专项债券发行程序

发行时间：省级财政部门自行与发行场所协商确定发行时间，各发行场所要加强沟通，防止短期内发行额过度集中。

各发行场所应当配合省级财政部门提前公布地方政府专项债券发行计划。

信息披露：在严格专项债券信息披露的基础上，简化专项债券信息披露流程，省级财政部门对专项债券信息披露文件的合规性、完整性负责，不再向财政部备案需公开的信息披露文件。

发行方式：有专门用途的专项债券，在明确披露资金用途，并对募集资金分户管理的基础上，允许与同期限的其他专项债券集合发行。

发行定价：坚持专项债券市场化发行，杜绝行政干预和窗口指导，省级财政部门不得通过财政存款和国库现金管理操作等手段变相干预专项债券发行定价。

合理扩大使用范围

重大区域发展战略：“一带一路”、粤港澳大湾区、长江经济带、京津冀协同发展、雄安新区、海南全面深化改革开放；乡村振兴战略；在建项目

调整债券用途

专项债券应当严格按照信息披露文件约定的用途使用，专项债券发行后调整用于落实党中央、国务院重大决策指定用途的，应当按照规定程序和市场规则，由省级财政部门报经省级政府批准后办理。涉及省级预算调整的，按程序报经省级人大常委会批准，并自省级政府或省级人大常委会批准后三十天内报财政部备案。涉及市县级预算调整的，由市县级财政部门编制政府性基金预算调整方案，由本级政府提请本级人大常委会批准。

健全风险防控机制

加强统计监测，完善地方政府债务管理信息系统，将目前的统计系统全面升级为管理系统；

完善风险评估和预警机制，重点采取到期偿债保障倍数指标对专项债务高风险地区进行控制，确保当年政府性基金预算可偿债财力能够覆盖专项债券还本付息额并超出一定幅度。落实属地管理责任，将债务管理穿透到市县级政府、项目主管部门和单位，分解落实风险防控责任；