1、2009年开始发行地方债，2015年新预算法实施，地方债规模骤增至3.8万亿，开启地方债元年。截至2021年末，全国共发行地方政府债券38.3万亿元。2、截至2021年末，地方政府累计偿还地方债8万亿元，地方债余额30.3万亿元。3、地方债余额规模前五分别为江苏、广东、山东、四川、浙江，余额均超过1万元。4、2021年以来，专项债券趋向严监管，提出专项债券项目穿透式监管、绩效目标量化、对专项债券资金预算执行进度和绩效目标实现情况进行“双监控”。建国初期，“统收统支”财政体制下，地方财政自主管理权限小，收支缺口也主要依赖中央财政予以弥补。中央财政就允许各省、自治区和直辖市必要时发放债券来筹集建设资金，如建设地方经济折实公债、建设东北生产折实公债等，在某种程度上缓解了地方财政不足的窘境，可谓是地方政府债券的雏形。1985年，国务院《关于暂不发行地方政府债券的通知》。有些地方政府以筹集资金，解决基本建设资金不足问题为由，提出发行地方政府债券。国务院认为当前经济增长过快，投资增加过猛，如不加以控制，就会导致物价上涨。因此国务院要求各地政府目前不要发行地方政府债券。1994年，《中华人民共和国预算法》，第二十八条，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。1998年，亚洲金融危机之后，国家决定实施积极财政政策以刺激经济增长。《国债转贷地方政府管理办法》，第一条，为了扩大有效内需，促进国民经济持续稳定发展，国务院决定1998年增发一定数量的国债，由财政部转贷给省级（包括省、自治区、直辖市及计划单列市，下同）政府，用于地方的经济和社会发展建设项目。办法明确了转贷资金的拨付、使用和偿还，省级人民政府在本省范围内统借、统筹、统还，省级财政部门负责对财政部的还本付息工作。2009年，财政部代发2000亿元3年期债券，2010至2011年均发行1000亿元3年期债券和1000亿元5年期债券。
2008年底，为应对国际金融危机，国务院推出4万亿投资计划，其中中央安排资金1.18万亿，其余由地方政府配套解决。与此同时，国务院通过特别批准的方式，在2009年政府工作报告中首次提出安排发行地方政府债券2,000亿元，以期部分缓解4万亿投资计划中地方政府的配套资金压力，正式开启了我国地方政府债券之门。但是，1994年《预算法》明文规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，因此《2009年地方政府债券预算管理办法》明确定义：地方政府债券是经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办付息和支付发行费的债券。债券到期时，先由财政部代为还本付息，地方政府在中央与地方结算时再向财政部偿还。即由财政部代发代还。《办法》同时指出如果地方财政还本确实存在困难，经批准，到期后可按一定比例发行1-5年期新债券，分年全部归还。（借新还旧）一直到代发代还阶段，地方政府债券呈现两个模式特征：发行方式“显性化”，在不突破地方政府不能自主发行债券的大框架下，中央政府通过国债转贷和地方政府债券试点等方式不断进行探索地方政府融资模式；发债主体“隐性化“，地方政府通过搭建投融资平台替代其作为发债主体。《2011年地方政府自行发债试点办法》，允许上海、浙江、广东、深圳成为地方政府自行发债试点，在国务院批准的发债规模限额内，地方政府自行发行本地债券，债券期限分为3年和5年。与中央代理发行阶段类似，由财政部代为还本付息，地方政府结算时偿还。《2012年地方政府自行发债试点办法》在试点城市不变，债券期限增加7年，最多可发行3年、5年和7年三种债券。《2013年地方政府自行发债试点办法》试点城市在上海、浙江、广东、深圳的基础上增加江苏和山东，债券期限为3年、5年和7年。并首次提出，试点省（市）应当加强自行发债试点宣传工作，并积极创造条件，逐步推进建立信用评级制度。2014年5月21日财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，试点地区增加北京、青岛、宁夏、江西，共计10个地区。债券期限为5年、7年和10年，结构比例为4:3:3。试点地区自行发债且承担债券还本付息责任。2014年10月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，《意见》提出要建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，要“修明渠，堵暗道”，赋予地方政府举债融资的权限的同时，要明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，剥离融资平台公司的政府融资职能。将地方政府债券分为一般债券和专项债券，限定地方政府债券只能用于公益性支出和适度归还存量债务。要甄别并妥善处理存量债务，对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换。同期，为落实《意见》财政部印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》。2015年1月1日，《中华人民共和国预算法（2014年修正）》正式实施。经国务院批准的省、自治区、直辖市可以在国务院确定的限额内发行地方政府债券，除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。2015年才算是地方政府债券的真正开始，一年发行超3.8万亿。2015年，财政部印发《地方政府一般债券发行管理暂行办法》和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，对地方政府债券的发行和管理进行规范要求，明确一般债券期限为1年、3年、5年、7年和10年（增加了1年和3年），专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年（增加了1年、2年和3年）。2015年3月，《地方政府专项债券预算管理办法》，2015年地方政府专项债券包括为2015年1月1日起新增专项债务发行的新增专项债券，为置换截至2014年12月31日存量专项债务发行的置换专项债券。2015年4月，《地方政府一般债券预算管理办法》，2015年地方政府一般债券包括为2015年1月1日起新增一般债务发行的新增一般债券、为置换截至2014年12月31日存量一般债务发行的置换一般债券（含为偿还2015年到期的地方政府债券本金发行的一般债券）。2015年5月，《财政部中国人民银行银监会关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》。2015年省、自治区、直辖市（含经省政府批准自办债券发行的计划单列市）人民政府在财政部下达的置换债券限额内采用定向承销方式发行一定额度地方政府债券，用于置换部分存量债务。2015年12月，《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》。明确对地方政府债务余额实行限额管理，将地方政府债务按一般债务和专项债务纳入预算管理，当赤字不能减少或专项收入难以实现时，可以通过借新还旧偿还。再次提到取消融资平台公司的政府融资职能，并通过三年左右的过渡期，将地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借的部分，通过发行政府债券置换。2015年开始发行置换债券，2016年达到发行高峰，全年发行额超4.8万亿，2017年发行规模开始回落，2019年发行收官，置换债券退出历史舞台。置换债券合计发行规模12.359万亿元。2016年1月，《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》。地方政府发行新增债券的规模不得超过财政部下达的当年本地区新增债券限额；发行置换债券的规模不得超过财政部下达的当年本地区置换债券发行规模上限，执行过程中可以根据实际情况减少当年置换债券发行规模。按照市场化、规范化原则组织债券发行，规范有序的开展地方债公开发行工作。公开发行的地方债应当进行债项信用评级，做好债券发行前信息披露、债券发行结果披露、债券存续期信息披露、重大事项披露、还本付息披露等相关工作。2016年10月，《地方政府债务性风险应急处置预案》。明确省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责；重申地方政府责任范围，明确各类政府性债务处置原则；将政府性债务风险事件分为四个等级进行分级响应和应急处置。2016年11月，《地方政府性债务风险分类处置指南》。分类处置的基本原则：(一)对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。(二)对非政府债券形式的存量政府债务，债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，政府承担全部偿还责任；债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回。(三)对清理甄别认定的存量或有债务，不属于政府债务，政府不承担偿债责任。2016年11月，《地方政府一般债务预算管理办法》、《地方政府专项债务预算管理办法》。地方政府一般债务包括地方政府一般债券（简称一般债券）、地方政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款转贷债务（简称外债转贷）、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量一般债务（简称非债券形式一般债务）。非债券形式一般债务应当在国务院规定的期限内置换成一般债券。地方政府专项债务（简称专项债务），包括地方政府专项债券（简称专项债券）、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量专项债务（简称非债券形式专项债务）。非债券形式专项债务应当在国务院规定的期限内置换成专项债券。2016年12月，《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》。明确财政监察专员办监督责任和权利，监督内容包括地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警、应急处置，以及地方政府和融资平台公司融资行为。2017年，《关于做好2017年地方政府债券发行工作的通知》。合理制定债券发行计划，均衡债券发行节奏，加大采用定向承销方式发行置换债券的力度；地方财政部门应当按年度、项目实际统筹设计债券期限结构，可适当减少每次发行的期限品种。鼓励发行规模较大、次数较多的地区，研究建立地方债续发行机制，合理设计地方债续发行期限品种、规模，每期债券可续发1－2次；进一步规范地方债信用评级，提高信息披露质量；鼓励具备条件的地区研究推进通过财政部深圳证券交易所（以下简称深交所）政府债券发行系统发行地方债。地方财政部门应当严格按照有关规定管理和使用地方债资金，置换债券资金只能用于偿还政府债务本金，以及回补按规定通过库款垫付的偿债资金，除此之外严禁将置换债券资金用于国库现金管理或任何其他支出用途。2017年3月，《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》。各省、自治区、直辖市、计划单列市新增限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内测算，报国务院批准后下达地方。新增限额分配选取影响政府债务规模的客观因素，根据各地区债务风险、财力状况等，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况，采用因素法测算。2017年5月，《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》。地方政府土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。2017年6月，《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》。地方政府收费公路专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为发展政府收费公路举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。2017年12月，《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》。积极稳妥化解存量隐性债务。坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。开好地方政府规范举债融资的“前门”。一是适度增加地方政府债务限额。地方政府一般债务重点用于支持易地扶贫搬迁、深度贫困地区基础设施等没有收益的公益性项目建设。适度增加地方政府专项债务限额，稳步推进专项债券管理改革，支持有一定收益的公益性项目建设。二是支持地方政府合法合规与社会资本合作。2018年3月，《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》。地方政府棚户区改造专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是指遵循自愿原则、纳入试点的地方政府为推进棚户区改造发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。2018年大规模政府债券到期需要还本，金额合计超8300亿元，政府还债压力剧增，再融资债券应运而生。在2018年4月的地方政府债券发行和余额情况中，财政部首次提到再融资债券，并指出再融资债券是用于偿还部分到期地方政府债券本金，即“借新还旧”债券。2018年全年发行再融资债券6817亿元，占到期债券本金的81%，可以说，再融资债券成为偿还地方政府债券的主要来源。按照三年置换计划来看，再融资债券刚好接续置换债券的“借新还旧”职能，但两者在资金用途上又有本质区别。
2018年5月，《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》。公开发行的一般债券，增加2年、15年、20年期限，公开发行的普通专项债券，增加15年、20年期限，并对地方债期限比例结构做出限制要求。加强债券发行组织领导，按季度报送发行安排。2018年12月，《地方政府债务信息公开办法（试行）》。预决算公开范围的地方政府债务限额、余额、使用安排及还本付息等信息应当在地方政府及财政部门门户网站公开。财政部门未设立门户网站的，应当在本级政府门户网站设立专栏公开。按月度报送发行安排。省级财政部门应当在每月二十日前公开本地区下一月度新增地方政府债券和再融资债券发行安排，鼓励有条件的地区同时公开多个月份地方政府债券发行安排。2019年4月，《财政部关于做好地方政府债券发行工作的意见》。财政部不再限制地方债券期限比例结构，地方财政部门自主确定期限。对于一般债券，地方财政部门应当合理均衡各期限发行规模，满足更多类型投资者的期限偏好。对于专项债券，地方财政部门应当根据项目实际情况，综合考虑项目期限、投资者需求、债务年度分布等因素，科学确定发行期限，逐步提高长期债券发行占比，更好匹配项目资金需求和期限。推出地方债柜台发行。2019年6月，《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》。允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。2020年4月，《增加地方政府专项债规模强化对中小微企业普惠性金融支持发布会》。扩大专项债券使用范围。在重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域的基础上，适当扩大专项债券使用范围，将国家重大战略项目单独列出、重点支持；同时，增加城镇老旧小区改造领域，允许地方投向应急医疗救治、公共卫生、职业教育、城市供热供气等市政设施项目，特别是加快5G网络、数据中心、人工智能、物联网等新型基础设施建设。确定加大城镇老旧小区改造力度，推动惠民生扩内需。重点改造完善小区配套和市政基础设施，中央财政给予补助，地方政府专项债给予倾斜。2020年7月，《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》。优化新增专项债券资金投向。重点用于国务院常务会议确定的交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域。积极支持“两新一重”、公共卫生设施建设中符合条件的项目，可根据需要及时用于加强防灾减灾建设。坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。2020年10月，《财政部2020年前三季度财政收支情况新闻发布会》。按照党中央、国务院决策部署，合理扩大专项债券作为符合条件的重大项目资本金范围，并将各地专项债券用作项目资本金规模占比从20%提高至25%。2020年11月，《财政部关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》。地方财政部门应当均衡一般债券期限结构。年度新增一般债券平均发行期限应当控制在10年以下（含10年），10年以上（不含10年）新增一般债券发行规模应当控制在当年新增一般债券发行总额的30%以下（含30%），再融资一般债券期限应当控制在10年以下（含10年）。地方财政部门应当保障专项债券期限与项目期限相匹配，债券与项目期限不匹配的允许在同一项目周期内接续发行，再融资专项债券期限原则上与同一项目剩余期限相匹配。2021年1月，《地方政府债券信息公开平台管理办法》。地方政府债券信息公开平台注册网站名称为“中国地方政府债券信息公开平台”，地方政府按照相关规定组织本地区各级财政部门通过该公开平台公开地方政府债务相关信息。2021年1月，2020年财政收支情况网上新闻发布会文字实录。加强专项债券管理，提高政府债券资金使用绩效，发挥专项债券对加快重大项目建设、做好“六稳”工作、落实“六保”任务的积极作用。一是及时出台工作指引。明确专项债券用途调整的程序、范围、时限、信息公开等要求，指导地方开展好相关工作，尽早形成实物工作量。二是持续强化监管。提高信息化监管手段，对专项债券管理实行“一竿子插到底”穿透式监控，及时掌握项目资金使用和建设进度等信息，督促地方规范使用债券资金。三是强化信息公开。充分发挥全国统一的地方政府债务信息公开平台作用，督促地方公开债券信息以及项目建设进度、资金使用进度等，以信息公开强化外部约束。四是做好专项债券项目准备。指导地方做好2021年专项债券高质量项目准备，坚持负面清单管理，确保项目合格合规；坚持形成有效投资，确保形成实物工作量；坚持债务风险防范，确保法定债券不出现风险。2021年2月，《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》。2021年新增专项债券重点用于交通基础设施，能源项目、农林水利、生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施，市政和产业园区基础设施，国家重大战略项目，保障性安居工程等领域（九大领域）。棚户区改造主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目。不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项目，不安排产业项目。2021年6月，《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》。专项债券项目实施穿透式监管。财政部门利用信息化手段探索对专项债券项目实行穿透式监管，根据工作需要组织对专项债券项目建设运营等情况开展现场检查，及时纠偏纠错。绩效目标量化，目标设置作为安排专项债券资金的前置条件。省级政府抽查比例不低于本地区上年新增专项债务限额的5%。省级财政部门根据工作需要，每年选取部分重大项目开展重点绩效评价。选取项目对应的资金规模原则上不低于本地区上年新增专项债务限额的5%，并逐步提高比例。对专项债券资金预算执行进度和绩效目标实现情况进行“双监控”。
