当前，我国城镇化率已达67%，城市发展进入以存量提质为主的新阶段。2025年5月，中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，作为中央层面首个全面系统的城市更新政策文件，为各地实践提供了根本遵循；同年7月中央城市工作会议进一步强调“高质量开展城市更新”，城市更新上升为国家战略，政策红利加速释放。作为推动城市高质量发展的关键路径，城市更新项目具有投资规模大、回报周期长的显著特征。单纯依赖政府财政投入已难以满足可持续发展的需要。因此，加快构建“政府引导、市场运作、社会参与”的多元投融资格局，成为破解资金瓶颈的关键举措。本文简要梳理主要的资金筹措方式。

一、财政资金渠道

当前城市更新以政府引导为主，财政资金主要包括中央预算内投资、超长期特别国债及专项债。

（一）中央预算内投资

国家发展改革委在中央预算内投资中专设城市更新专项，支持城市更新公益性基础设施和公共服务设施建设。核心支持三大方向：一是城市燃气、供水、排水等老化管网更新改造；二是保障性安居工程及配套设施建设；三是历史文化街区保护性修缮与活化利用。2025年，国家发展改革委下达了800亿元中央预算内投资，专门用于城市更新。

适用特点：公益性强、基础性、补短板。重点支持无直接收益或收益很低的民生领域项目。

优点：

1.无偿性：属于财政补助，无需偿还，降低项目成本。

2.政策导向明确：资金投向与国家重大战略和民生短板紧密挂钩，能有效引导地方落实城市更新重点任务。

缺点：

1.申请严格：需纳入国家重大建设项目库，审批流程长，竞争激烈。

2.额度有限：无法满足项目全部资金需求。

案例参考：浙江省萧山区广德小区综合改造提升工程

1.项目概况：总投资13424万元，获中央预算内投资3720万元，改造涉及53幢住宅、1637户住户，惠及居民3983人；

2.建设内容：涵盖小区道路及停车位改造、配套管线更新、建筑立面整治，同时增设智慧社区系统、改建养老活动中心等；

3. 项目效益：中央资金与地方配套撬动比例达1:2.5，改造后新增绿地35732㎡、车位896个，更新雨污管网18960米，成功打造“一老一小”服务场景，获评全国和谐社区建设示范社区、省级引领型未来社区等80余项荣誉。

（二）超长期特别国债

超长期特别国债是支持城市更新的重要资金来源，重点用于“两重”建设，并优先向人口规模大、密度高的重点城市和中心城区倾斜。超长期特别国债在城市更新领域的支持范围包括：适老化改造、海绵城市、地下综合管廊等民生导向项目；设备更新、消费品以旧换新、绿色低碳转型等符合技术标准与能效要求的项目。以2025年第三批1200亿元城市更新额度为例，其中80%的资金集中投向地下管网建设。

适用特点：聚焦国家战略性、长期性项目，公益性强、社会效益高，具备百年工程属性。

优点：

1.期限极长：完美匹配大型基础设施和城市更新的长周期，缓解短期偿债压力。

2.成本较低：主权信用背书，利率通常低于市场水平。

3.资金量大：能保障重大战略项目长期资金需求。

缺点：

1.门槛严格：需纳入国家重大项目库、手续齐全、民生效益突出。

2.申报集中度高，由中央或省级政府直接推进，地方自主申报空间有限。

案例参考：银川市兴庆区地下管网系统性改造项目

1.项目概况：聚焦老城区管网老化、内涝隐患等民生痛点，分批次争取超长期特别国债资金支持，其中2024年争取1.06亿元改造11.03公里老旧管网，2025年再获3.45亿元推进29条街巷29.07公里管网改造，累计改造地下管网达40.1公里，总投资超5亿元。

2.建设内容：重点实施雨水管道改造、老旧合流排水管道拆除更新、检查井升级等核心工程，同步解决路面颠簸、地下隐患等关联问题，惠民巷、前进路等重点路段改造已顺利完工并历经降雨考验；

3.项目效益：彻底根治了老旧小区污水排放异味、雨天内涝等顽疾，同时显著提升了城市基础设施条件和抗风险能力，为区域产业发展奠定了坚实基础。

（三）专项债

专项债是城市更新的主力资金来源。城市更新专项债券支持的方向广泛，涵盖老旧街区改造、老旧厂区改造、城镇老旧小区改造、棚户区改造、城中村改造、其他城市更新基础设施建设等多个领域。专项债可作为项目资本金，比例上限从25%提升至30%，同时实行“负面清单”管理，严禁投向楼堂馆所、形象工程、一般房地产开发等领域。

适用特点：该种模式适用对象为项目具有一定盈利能力，能够覆盖专项债本息、实现资金自平衡。

优点：

1.融资成本低：利率低于商业贷款，依托政府信用风险低。

2.可募集大额资金，满足项目大规模建设需求，期限与项目运营期匹配，减轻短期偿债压力。

缺点：

1.审批严格，需审核项目合规性、收益预测合理性等。

2.适用范围受限，需匹配收益项目，纯公益性、无收益项目无法申报；

案例参考：池州市主城区老旧小区改造及周边配套基础设施建设工程

该项目总投资46406.23万元，申请专项债12000.00万元。

建设内容：主要对池州市主城区23个老旧小区（含单栋住宅）现状市政 基础设施、公共服务设施及小区整体面貌进行整治，涉及住户7275户， 住房401栋，建筑面积75.79万平方米。拟提升改造小区道路、机动车停车场、非机动车停车场、给水工程、 雨污管网、强弱电设施、燃气管道、消防设施、路灯（庭院灯）、小区 智慧化（视频监控、车行道闸、人行门禁系统）等，拆除违建物、小区 内部环境整治，并改造小区周边道路、停车场、文化健身活动广场、养 老、卫生公共服务设施等。

项目收入主要来源于项目老旧小区配套养老、卫生服务用房出租收入、便民服务设施出租收入、停车场及充电桩服务收入、广告位出租收入等。

表1 财政资金渠道对比

二、金融工具

金融工具主要有城市更新基金和不动产投资信托基金（REITs）。

（一）城市更新基金

城市更新基金投资模式是通过设立专项基金，吸引社会资本参与城市更新项目，基金可以是政府引导基金、产业基金、社会资本基金等，适用于城市更新中需要长期投资的项目，如产业园建设、城市基础设施改造等。

适用特点：适用于政府重点推进、资金需求量大、收益回报较为明确的项目。

优点：筹资更灵活，成本低，能够整合各方优势资源加快项目推进。

缺点：投资回报收益水平、期限等与城市更新基金的匹配性不强，成本较高，部分基金退出机制不明确。

案例参考：上海城市更新基金

2021年6月，上海城市更新基金正式成立，总规模约800亿元，为当时全国落地规模最大的城市更新基金，定向用于投资旧区改造和城市更新项目。基金由上海地产集团与保利发展、万科集团、招商蛇口、中交集团、国寿投资、中国太保、中保投资等机构共同参与。

（二）不动产投资信托基金（REITs）

通过向投资者发行收益的凭证，募集资金投资于不动产，并向投资者分配投资收益的一种投资基金。在城市更新领域，通常将持有稳定现金流的物业资产，如改造后的写字楼、商场、租赁住房等打包注入REITs发行。         

适用特点：适用于具有稳定盈利能力的项目。

优点：快速回笼资金、分散投资风险、拓宽融资渠道。     

缺点：门槛高，要求基础资产具有稳定的现金流、清晰的产权等条件；REITs的价格和收益受金融市场波动影响较大。

案例参考：金隅智造工场REITs

2025年2月，全国首单城市更新产业园类型的基础设施REITs——金隅智造工场REIT正式发行上市，募集资金约11.36亿元。底层资产为原天坛家具厂改造的人工智能产业园，出租率98%，实现工业遗存向高端产业空间的价值跃升。

三、社会资本参与模式

社会资本参与方式主要包括开发商主导模式、PPP模式、地方政府+房地产企业+产权所有者模式、以及属地企业或居民自主更新模式。

（一）开发商主导模式

开发商主导模式是指政府通过出让城市更新形成的出让用地，由开发商按规划要求负责项目的拆迁、安置、建设、经营管理。在城市更新过程中政府不具体参与，只履行规划审批职责，开发商自主实施。

适用特点：商业改造价值较高，规划清晰，开发运营属性强项目。

优点：开发效率高，能较快推进项目建设及运营；市场化资源配置：开发商根据市场需求自主决策开发，可精准定位产品、贴近实际需求，提升项目品质与运营效率，促进城市空间优化利用。

缺点：开发商利益至上，可能疏于公共设施或空间建设，缺乏整体统筹；在房地产融资受限的情况下，可持续融资面临巨大的挑战。

案例参考：深圳宝吉厂城市更新项目

2010年1月，佳兆业以8.4亿价格完成收购宝吉厂房等资产，并向政府申请将用地性质改变为商住用地，并于2011年1月获得龙岗区人民政府批准。整个项目集70年产权纯居住的住宅和沿街商业、保障房、商务公寓、大型商业MALL、五星级酒店和超甲级写字楼于一体，项目资金由佳兆业自主融资。

（二）PPP模式（政府和企业合作）

由社会资本单独或与政府代表方共同成立项目公司，政府授权项目公司进行城市更新项目的投资、建设和运营，项目公司在特许经营期满后将项目无偿移交给政府方。该模式下，企业作为社会资本方，负责项目所需资金的筹集；政府会授予企业一定期限的经营权，企业通过运营这些项目获取收益，以收回投资并实现盈利。

适用特点：边界清晰、经营需求明确、回报机制成熟的项目，如老旧小区改造、街区更新等类型项目。

优点：政府与社会资本利益共享、风险共担，有助于缓解财政压力，提高项目运营效率。

缺点：受政策与市场影响较大，适用范围和方式有限。

案例参考：重庆市九龙坡区城市有机更新老旧小区改造项目

2020年9月，重庆市九龙坡区城市有机更新老旧小区改造项目采用PPP模式进行，社会资本方为北京愿景华城复兴建设公司、核工业金华建设集团、九源国际建筑公司，政府出资方为渝隆集团，双方共同出资建设SPV项目公司，总投资3.718亿元，采用ROT模式运作，合作期限11年。

（三）地方政府+房地产企业+产权所有者模式

由地方政府负责公共配套设施投入，房地产企业负责项目改造与运营，产权所有者协调配合分享收益。通过三方合作，既能够有效加快项目进度，也能提升项目运营收益。

适用特点：盈利能力较好，公共属性及配套要求较强，项目产权较为复杂的项目。

优点：整合多方资源，有效解决产权问题，提升项目综合效益。

缺点：涉及主体多，协调难度高，往往受村集体等影响较大。

案例参考：深圳市福田区水围村综合整治项目

水围村创新采用“政府主导、国企实施、村股份公司参与”的三方合作模式，对水围新村进行环境与房屋升级。其中，政府负责公共配套改造；水围村股份公司将29栋楼二层以上物业使用权移交深业集团，由其负责改造和运营并向水围村股份公司定期支付租金，二层及以下保留为村集体使用，打造水围1368文化街区。福田区住建局负责监理，并在完工后整体租赁作为公共租赁住房，定向提供给企业人才。

（四）属地企业或居民自主更新模式

对于有城市更新需求的企业或居民，可以申请自主进行更新改造并分享更新收益。该种模式下，一般由企业或居民使用自有资金或者集体筹资。

适用特点：项目自身经营价值高，主体自主诉求高。

优点：更新方式灵活，居民参与度高；需求贴合实际。

缺点：协调难度大；资金规模小。

案例参考：杭州浙工新村小区

杭州浙工新村小区建于上世纪80年代，由于小区设施老化、环境恶化等问题，居民改造的愿望强烈。更新过程中，居民总出资额约5亿元，出资比例超80%，其余部分由旧改、加梯、未来社区创建等政策性补贴予以解决。业主要承担的费用分为两部分，一是原有住房的面积部分将按照每平方米1350元出资，不满53平方米的房源将按照53平方米计算，二是每户最多可以扩面20平方米，扩面部分将按市场评估价出资，大约为每平方米34520元。

四、总结

各地应结合实际，灵活组合运用不同渠道，构建“政府引导、市场运作、社会参与”的可持续投融资格局，推动城市高质量发展。

表2 城市更新的资金筹措方法对比