2026年专项债券申报储备已经启动，预计正式填报将在11月份开始。52号文之后专项债券实行负面清单管理，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金，最大程度的扩大了专项债券的适用范围，包括项目建设领域和非项目建设领域。负面清单管理下专项债券投向领域不断扩容。截止2025年9月初，与3月份相比投向领域增加18个，扩充至13大领域，141个细分选项。其中用于项目建设领域共134个，占比95.04%；非项目建设领域7个，占比4.96%。本文通过专项债券领域进行分析为2026年专项债券谋划、储备提供参考。

一、项目建设领域

如何提高投资效益，成为当前政府关心的核心问题，负面清单后项目建设领域细分项增加至134个，细分项排名前三的领域为能源、新基建和社会事业，占比分别为17.07%、13.5%和11.3%，合计占比42.55%。2025年专项债券大幅度增加了产业基础设施的细分选项，包括重点产业（能源）、传统产业基础设施（产业园）、新兴产业技术创新基础设施和前瞻性、战略性新兴产业基础设施，合计占比为41.84%。

表1 2025年专项债券项目建设领域统计

（一）产业基础设施

大幅度增加了产业基础设施的支持力度，尤其是以新质生产力为代表的新经济模式。产业基础设施一直是专项债券支持的最大领域，市政及产业园区基础设施占每年新增专项债券额度的1/3。专项债券投向领域增加集中在能源领域中的新能源、新基建领域中新兴产业技术创新基础设施和传统领域补短板等三个部分。

表2 2025年专项债券产业领域统计

1.新能源

重大增加了新能源的支持。能源领域增加细分项主要集中在新能源领域，包括19个细分选项，是目前细分领域支持最多的，几乎包含了新能源所有重要细分选项。2026年可储备、申报领域如下：

1.1大型风电光伏基地

1.2村镇可再生能源供热

1.3新能源汽车充电桩

1.4独立新型储能

1.5核电及核能综合利用

1.6抽水蓄能

1.7煤电行业转型升级（7项）

1.8煤炭清洁高效利用（2项）

1.9 区域综合能源示范及源网荷储一体化发展项目

1.10新型储备项目、虚拟电厂等新型电力系统先进设施

1.11页岩气等非常规油气资源勘探开发

1.12原油、成品油管道和储备设施

专项债券对产业的支持形式发生了重大变化，新基建、新兴产业基础设施成为未来最重要的投资方向。专项债券如何带动产业发展成为近年来提高专项债券效益的重要议题，专项债券对产业的影响逐渐从传统的产业园区基础设施（厂房）投资逐渐向新型产业基础设施（信息基础设施）、新兴产业技术创新基础设施和前瞻性、战略性新兴产业基础设施转变。

2.新基建

2025年8月26日，国务院印发的《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》对外发布,明确了实施“人工智能+”行动的总体要求、发展目标和重点方向。作为“人工智能+”发展的基础设施，新基建有望在未来迎来一个快速发展， 2026年可储备、申报领域如下：

2.1云计算、数据中心、人工智能基础设施

2.2轨道交通、机场、高速公路等传统基础设施智能化改造

2.3市政、公共服务等民生领域信息化

2.4 创新平台、孵化器、中试基地、生物安全实验室等公共技术服务平台和基础设施建设

2.5工业软件国产化

2.6北斗规划化应用

2.7工业互联网

2.8人形机器人

2.9算力监测调度、数据市场设施、数据流通利用、安全保障体系等数据基础设施

2.10车路云一体化

2.11国家级、省级公共技术服务和数字化转型平台

2.12第五代移动通信（5G）融合应用设施

3.新兴产业基础设施

新兴产业是新质生产力的重要组成部分，2026年新兴产业可储备、申报领域如下：

3.1信息技术产业基础设施

3.2新材料产业基础设施

3.3生物制造产业基础设施

3.4量子科技产业基础设施

3.5生命科学产业基础设施

3.6商业航天产业基础设施

3.7其他产业技术创新基础设施

3.8符合国家产业政策的重大集成电路产线及配套基础设施

4.传统领域补短板

随着我国城市化进程的不断提高，传统城市基础设施建设进入存量更新和查漏补缺阶段。2025年专项债券对农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政基础设施、保障性安居工程等传统领域进行了补强，增加了大量的新领域，2026年传统领域补短板可储备、申报领域如下：

4.1气象

4.2低空飞行设施设备

4.3 绿色低碳交通工具更新

4.4 生态产品价值实现

4.5节能降碳

4.6生物多样性保护与利用

4.7矿山生态修复

4.8海洋生态环境保护与修复

4.9其他生态修复

4.10污泥无害化处理和资源化利用

4.11废弃物资源化利用和处置

4.12再生资源回收处理及利用

4.13普通高中

4.14普通高校学生宿舍

4.15实训基地等就业服务设施

4.16国家物流枢纽等物流基础设施

4.17物流枢纽、物流园区、物流信息平台等物流基础设施

4.18大宗商品储运设施

4.19重要商品骨干流通走廊和大宗商品资源配置枢纽内的流通基础设施

4.20城市更新

二、非项目建设领域

专项债券在非建设项目的应用主要集中在偿还存量债务、保障性安居工程中的收购存量商品房用作保障性住房、土储中的回收闲置存量土地和新增土地储备、专项债券用于政府投资基金等。目前偿还存量债务、土储项目、收购存量房项目正在有序推进。额度分配方面，2025年为非建设项目重新实施第一年，各省较为谨慎，整体额度约为新增限额的10%左右，2025年土储专项债、收购存量房仅在自审自发地区发行，其他地区并未发行。2026年非建设领域可储备、申报领域如下：

5.非建设项目

5.1收购存量商品房用作保障性住房

5.2回收闲置存量土地

5.3新增土地储备

5.4中小银行化解

5.5偿还存量债务

三、总结

2025年更加积极的财政政策在专项债的变化是更大的规模，更广的适用领域，更严的债务管理。其中领域的变化是最显著的特征，一是全面助力新质生产力，向产业倾斜，重点支持新能源、新基建、新兴产业基础设施；二是终于走出了政府投融资＝基建投融资的狭义范围，专项债在金融风险化解、房地产风险化解以及拖欠企业欠款等问题的解决上迈出了实质性的步伐。2026年随着专项债券新机制政策的不断落地，专项债券在稳增长、促发展、防风险作用将进一步加强。对于地方政府而言首先要转变观念，摆脱传统投融资思维限制，在严防新增地方政府隐性债务的前提下，抢抓第四次产业革命机遇，以新能源、新基建、新兴产业基础设施等项目为抓手促进本地招商工作展开，全面带动本地经济的转型升级。