引言：生态产品是指自然生态系统与人类生产共同作用产生的能够增进人类福祉的最终产品和服务，既包括清新的空气、清洁的水源等公共资源，也包括生态农产品、生态旅游服务等可市场化产品。在生态文明建设上升为国家战略的背景下，推动生态产品价值实现已成为践行“两山”理念的核心路径。地方政府专项债券作为规模大、成本低、期限长的政策工具，在支持生态产品项目融资中展现出独特优势。2024年国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，明确专项债券支持领域实行负面清单管理，为生态产品项目开辟了制度通道。
生态产品根据公益性程度和消费特性可分为三类，对应不同的价值实现机制：1.公共性生态产品（如空气质量、气候调节）：产权难以明晰，主要依靠财政转移支付和生态补偿实现价值，例如中央对三江源等重点生态功能区的转移支付。2.经营性生态产品（如生态农产品、生态旅游）：产权明确，可通过产业化经营直接进入市场交易，如江苏苏州金庭镇打造“太湖绿”大米品牌，年销售收入达4.98亿元，带动农民人均增收2.74万元。3.准公共性生态产品（如碳汇、水权）：通过政府管控创造交易需求，结合市场机制实现价值，典型案例包括福建三明市的林业碳票交易，带动碳汇收益近3000万元。当前我国生态产品价值实现仍面临“四难”困境：难度量、难抵押、难交易、难变现。据研究显示，全国生态修复资金年均缺口超过5000亿元，亟需创新融资机制予以破解。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，首次在国家层面系统构建生态产品价值实现的制度框架。2024年党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》进一步提出“健全生态产品价值实现机制”，将其作为深化生态文明改革的核心任务。在地方政府专项债券政策领域，关键突破体现在2024年12月国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，明确专项债券实施负面清单管理，只要不在禁止类项目清单内均可申报，大幅拓宽生态产品项目准入空间。2025年1月，自然资源部印发《关于高水平保护高效率利用自然资源推动生态产品价值实现的意见》，提出通过自然资源资产组合供应提升价值实现效能，如江西九江市将六宗湖泊经营权打包出让，实现收益增长近10倍（从3亿增至28.73亿元）。
近年来，自然资源部门健全自然生态系统保护机制，推动高水平保护自然资源，高效率利用自然资源。在推动生态产品价值实现过程中，各地结合生态产品特性，目前探索出三类应用模式：1.直接收益型项目：依托生态旅游、林下经济等形成稳定现金流。典型案例包括陕西留坝县整合森林资源（覆盖率92.03%）发展生态旅游，带动农户将闲置房屋等资产入股经营，通过打造精品民宿等产业，实现经营收益1100万元，村民分红65.5万元。2.权益交易型项目：通过碳汇、水权等权益交易创造收益。深圳福田红树林保护区创新红树林保护碳汇拍卖，2024年广东江门镇海湾红树林碳汇在深拍卖超198万元，开创蓝碳跨区域交易先河。3.补偿型项目：依托生态补偿机制实现价值转化。湖北鄂州市建立梁子湖区间生态补偿机制，将补偿资金用于美丽乡村建设，带动产业转型（如从珍珠养殖转为生态莲藕种植）。在地方政府专项债券支持生态产品实现，但应用中依然存在瓶颈和系统性挑战。首先体现在收益的稳定性不足，生态项目普遍周期长、见效慢，如森林碳汇需10年以上才能形成规模收益，部分项目收益测算脱离实际。评估体系缺失，全国尚未建立统一的生态产品价值核算体系，导致项目收益能力评估困难。市场化机制薄弱，生态权益交易平台建设滞后，如湖南省环境权益交易平台虽已上线，但面临交易品种少、跨区域联通不足等问题，影响现金流生成能力。风险管理工具缺位，缺乏针对生态项目的长周期风险对冲机制。审计发现部分项目存在“资金闲置”和“收益虚高”问题。1.1期限与增信机制创新：针对生态项目回报周期长的特点，延长专项债券期限，匹配项目现金流周期；探索设立“绿色保险+偿债资金池”双重增信，参考浙江模式建立贷款风险补偿基金，形成“银行+担保+保险+政府”风险分担机制。1.2收益结构优化：设计收益捆绑机制，将低收益生态项目与高收益子项目组合申报。例如流域治理专项债可捆绑水利发电、生态渔业等收益模块，提升整体覆盖倍数。山东威海通过矿坑修复带动周边土地溢价，形成“修复溢价反哺”模式。1.3多元化融资联动：推广“专项债+REITs”接力融资，前期由专项债支持项目建设，成熟后通过公募REITs盘活存量。试点“专项债+生态基金”组合，如浙江海上风电项目引入社会资本成立绿色产业基金，降低财政压力。2.1生态产品目录清单：推进生态产品价值实现，首先还是要摸清“生态家底”，才能进一步筛选生态产品，挖掘其中蕴含的生态价值。从调查监测到价值评价，从经营开发到保障机制，生态产品价值的实现，一方面是对原有生态经营模式进行再归纳，另一方面鼓励各地识别之前忽视的、科技手段暂时无法明确的生态产品，形成地方的目录清单。2.2拓宽多元化的应用场景：从目前自然资源部相继发布的生态产品价值实现典型案例来看，许多应用场景主要还是集中在郊区或农村，林下经济、农产品开发、旅游经济，这类生态价值实现促进了乡村经济的发展，一定程度上形成了城市经济对乡村经济的带动。针对人口活动集中的城市区域，案例还相对较少。城市化地区的生态产品价值实现，很多是从当地历史文化中进行应用，通过自然风光和文化底蕴带来的美感拓宽生态产品的价值释放路径。2.3权益交易市场培育：加快碳汇、水权等交易平台互联互通，推动深圳红树林碳汇交易模式跨区域复制。福建三明创新“林业资源资产票证化”，将林木生长量转化为可交易碳汇。2.4专业机构赋能：组建“生态债券专家智库”，为地方政府提供项目筛选、方案优化服务。湖南推动自然资源运营公司统一收储生态资产，提升市场化运营效率。生态产品价值实现是生态文明建设的高阶形态，地方政府专项债券通过其规模优势和政策导向，为破解生态保护融资困境提供了关键支撑。未来从单一项目到系统集，通过跨区域、跨品类生态资产组合设计，提升项目自平衡能力；从财政依赖到市场驱动，发展碳汇期货、生态收益权ABS等金融工具，吸引社会资本深度参与；从地方试点到国家制度，将成功经验上升为国家标准，如制定《生态产品专项债券操作指引》。只有通过机制创新、技术赋能和市场培育三轨并进，才能充分释放地方政府专项债券的绿色动能，真正实现“绿水青山”与“金山银山”的双向转化，为美丽中国建设注入可持续的金融活水。
