一、引言

随着政府投资项目的不断增加，投资规模持续扩大，政府投资项目在推动经济发展、改善民生方面发挥着至关重要的作用。同时，政府投资项目在谋划、实施和运营过程中也伴随着诸多风险。审计作为政府投资项目的重要监督手段，能够通过独立、客观的审查，发现项目中的潜在问题，确保项目顺利实施。因此，从审计角度出发，研究如何在项目全生命周期规避风险，具有重要的现实意义。

二、政府投资项目审计概述

（一）审计定义与范围

根据《中华人民共和国审计法》及《中华人民共和国审计法实施条例》相关规定，政府投资项目审计是指审计机关依据法律、法规和政策规定，对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和竣工决算情况实施的审计。

审计范围包括项目谋划阶段的审批文件、资金来源、施工资质审查，项目实施阶段的资金使用、工程进度、工程质量监督，以及项目运营阶段的绩效评估、资产运营效益审查等。

专项债券项目、中央预算内资金项目和超长期特别国债项目等不同类型的政府投资项目，虽然资金来源和使用方向各有特点，但审计的核心内容均聚焦于项目的合规性、效益性和可持续性。

（二）审计目标与原则

政府投资项目审计的目标是确保项目资金使用合法合规，提高项目实施效益，防范项目风险。审计遵循以下原则：一是合法性原则，即审计工作严格依据国家法律法规和政策要求进行，项目谋划方向符合政策导向；二是客观性原则，要求审计人员以事实为依据，如实反映项目情况；三是效益性原则，注重对项目经济效益、社会效益和环境效益的综合评估，推动项目实现最佳效益。

（三）政府投资项目审计对象与内容

1.审计的对象

(1)政府投资和以政府投资为主的建设项目；

(2)全部和主要使用政府部门管理或受政府委托管理的公共资金的项目；

(3)政府和社会资本合作（PPP新机制项目）；

(4)国有和国有资本占控股地位或主导地位的企业（含金融机构）投资的项目；

(5)其他关系到国家利益和公共利益的重大公共工程项目。

2.审计重点

(1)履行基本建设程序情况：重点核查从立项、可行性研究、初步设计、施工许可到竣工验收的全流程审批手续是否完整合规，是否存在未批先建、越权审批、程序倒置等问题，各环节批复文件是否具备法定效力。

(2)投资控制和资金管理使用情况：审查概算调整是否履行法定审批程序、有无超概算且未获批的情况；核查专账管理是否实现专款专用，是否存在挤占、挪用、截留项目资金的现象；监督支付结算是否严格依据合同约定和工程进度，有无虚报冒领、超前支付等问题。

(3)项目建设管理情况：检查法人责任制是否健全，项目法人机构设置、职责分工是否明确；严格审计招投标范围、程序是否合规，是否存在规避招标、虚假招标、围标串标等行为；核实合同履约是否全面到位，有无擅自变更合同内容、违约不追责等情况；审查工程变更的审批权限、论证程序是否规范，变更依据是否充分合理。

(4)有关政策措施执行和规划实施情况：验证项目建设是否符合国家产业政策、区域发展规划及行业专项规划，规划目标落实是否存在偏差；核查产业准入标准执行情况，有无引入限制类、淘汰类产业项目。

(5)工程质量情况：抽检材料检测流程是否规范，检测报告是否真实可靠，进场材料是否全覆盖检验；审查工序验收记录是否完整，隐蔽工程验收手续是否齐全、签字是否规范；评估实体质量是否符合设计文件和国家强制性标准，有无结构安全隐患、功能性缺陷等质量问题。

(6)设备、物资和材料采购情况：核查采购是否严格执行政府采购目录及限额标准，公开招标的信息发布、供应商遴选、评标定标等环节是否公开透明；检查采购验收流程是否规范，验收结果与合同约定是否一致；监督付款是否与验收合格证明挂钩，有无质次价高、虚假采购等问题。

(7)土地利用和征地拆迁情况：审计土地审批是否符合国土空间规划和用途管制要求，有无未批先用、非法占地、违规改变土地用途等行为；核实拆迁补偿标准是否公开公示，补偿资金是否足额、及时发放到被拆迁人手中；检查安置方案是否全面落实，安置住房质量、配套设施是否达标，有无遗留信访问题。

(8)环境保护情况：对照环评批复要求，检查环保设施是否与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用；监测环保设施运行是否稳定，污染物排放是否达到国家标准，在线监测数据是否真实准确；核查施工期扬尘、噪声、废水处理等环保措施是否到位，有无造成生态破坏或环境污染事件。

(9)工程造价情况：核实工程计量是否以现场实际完成工作量为依据，有无多计、重计、虚增工程量的情况；审查计价依据是否符合现行定额、取费标准及政策文件，材料价格调整是否真实合规；监督结算审核是否履行三级复核程序，审核结果是否客观公正，有无高估冒算、虚报工程造价的问题。

(10)竣工决算情况：检查竣工图是否完整反映工程实际建设情况，与设计变更、现场签证是否一致；核实变更签证的审批手续是否齐全，变更内容是否真实必要，费用计取是否合理；审查资产移交清单是否清晰完整，固定资产入账价值是否准确，账实、账证、账账是否相符，有无资产流失问题。

(11)投资绩效情况：分析项目投入产出比是否合理，建设成本控制是否有效；评估项目运营效益，包括经济效益、社会效益和环境效益是否达到预期目标；核查项目功能是否充分发挥，有无建成后闲置、利用率低等资源浪费现象，是否实现规划时的核心目标。

(12)其他需要重点审计内容：排查项目建设过程中存在的重大廉政风险、资金链风险、工程安全风险等是否有效识别和防控；对举报线索反映的违法违规问题是否深入核查、严肃处理；梳理历史遗留问题的成因及影响，审查是否制定切实可行的解决方案并推动落实。

三、项目风险与规避策略

（一）项目谋划与申报阶段：风险聚焦与源头防控

1.审计风险

（1）政策合规性偏离风险

政府投资项目依赖政策支持，如专项债券项目需符合支持领域。例如，淮北市审计揭示某游乐场、购物广场项目因盲目追求高标准、决策不科学导致烂尾；广东省审计厅指出部分项目存在“未批先建”、“先建后批”等违反基本建设程序问题。

（2）需求评估与可行性论证失实风险

可行性研究报告流于形式，市场需求预测虚高，资源环境承载能力评估不足等，可能导致项目规模与实际需求不符。例如，岳阳市审计发现因地质勘察不准确，导致施工中需变更基础设计甚至另选址，造成重大损失；湖南省审计厅指出普遍存在的“三边工程”，即边勘察、边设计、边施工现象，导致项目规模与实际需求脱节、建成后利用率低下。

（3）资金测算风险

资金测算不准确是常见问题，资金测算过低可能导致项目实施过程中资金缺口，影响进度和质量；资金测算过高则可能造成资金闲置，降低资金使用效率。例如，淮北市审计指出某医院项目因设计方案反复变更，导致预算价2800万元送审结算价达1.1亿元。

2.规避策略

（1）政策合规性审查

项目单位在谋划阶段应深入研究政策法规，确保项目符合政策要求。严格执行重大项目集体决策、专家论证、风险评估、合法性审查等程序，杜绝个人主观意志主导决策，重大决策过程及依据留痕备查。

（2）科学的需求评估和资金测算

项目单位应委托专业机构进行需求评估，开展深度市场调研、资源环境承载力评价、工程地质详勘及经济技术可行性分析，避免“可研报告走过场”等问题。同时，全面测算项目全生命周期成本，合理预估资金来源和缺口，避免后期审计发现资金使用不合理。

（二）工程规划设计与招标阶段：风险前置与程序规范

1.审计风险

（1）规划设计与变更风险

项目规划不合理可能导致施工阶段频繁变更，增加成本和工期延误风险。例如，淮北市审计发现某医院项目因规划设计随意性大、操作性不强，多次变更设计致成本大幅增加；岳阳市审计指出因设计深度不足、脱离实际导致施工阶段变更频繁，实际投资远超预算。

（2）招投标程序失效风险

招投标阶段也是审计问题频发的阶段，此阶段问题将直接导致审计认定程序违规。例如，规避公开招标，违规采用邀请招标方式；招标文件存在缺陷，如清单量或图纸错误，设置歧视性条款等；围标串标、资质挂靠问题层出不穷，涉案金额巨大。

2.规避策略

（1）优化项目规划和设计

项目单位应组织专家对项目规划和设计进行联合评审，确保规划布局合理、功能分区明确。委托有资质的设计单位进行设计，确保设计文件完整、深度足够，避免后期审计发现设计缺陷。

（2）严格规范招标程序与合同管理

对达到法定限额项目必须依法公开招标，严谨编制招标文件及工程量清单，确保与经审核的设计图纸一致。合同条款须与招标文件实质性内容完全一致，明确工程范围、计价方式、变更程序、风险分担、违约责任等关键条款。

（三）工程建设与资金管理阶段：风险高发与过程严控

1.审计风险分析

（1）工程管理风险

施工单位转包违法分包、挂靠施工是各地审计重点；签证不实、虚报工程量也是各省普遍问题，如淮北市某绿化工程土方虚报超百万；工程质量存在安全隐患，发生偷工减料、以次充好等情况；其他还有监理记录缺失、签证不实等情况。

（2）资金使用风险

资金使用过程中可能出现挪用、超预算支出，或因进度滞后导致资金闲置等；此外还有支付依据不足、发票不合规等问题，例如，江苏省审计厅指出工程款拨付仅凭收据入账。

（3）项目变更风险

变更程序不规范、变更费用失控可能导致项目成本大幅增加，变更费用超出预算，“三超”现象普遍存在，即概算超估算、预算超概算、决算超预算。

2.规避策略

（1）强化现场管控与监督效能

项目单位应压实首要责任，严格核查施工单位现场管理人员与投标承诺一致性，严厉打击转包挂靠行为。同时，加强对监理等第三方单位考核，明确其独立监督职责，对变更、隐蔽工程验收等关键环节严格监督并留存过程记录，避免后期审计发现管理缺位或监督失效。

（2）严格资金闭环监管

项目单位须建立严格的资金管理制度，确保资金专款专用。工程款支付必须依据合规合同、有效进度证明、规范发票及完备签证，严禁仅凭收据或白条支付，并定期向财政部门报告资金使用情况。

（3）规范项目变更管理

项目单位应严格按照规定程序进行变更审批，合理测算变更费用并进行审核。对变更情况进行详细记录，确保变更过程透明、合规，避免后期审计发现变更费用失控。

（四）项目运营与偿债管理阶段：绩效追踪与风险缓释

1.审计风险分析

（1）运营效能低下风险

项目建成后运营管理不善、实际收益远低于可研预测、资产闲置或利用率低、缺乏有效绩效考核机制等。

（2）偿债保障不足风险

项目收益未能按时足额归集至偿债专户，偿债资金来源不稳定或覆盖不足，触发财政偿付风险。

2.规避策略

（1）建立市场化运营与绩效管理机制

明确运营主体与模式，参考江苏省、福建省审计建议，建立可量化、可追踪的运营绩效考核指标体系，将运营绩效与运营补贴、管理费支付等挂钩，定期开展运营后评价。

（2）健全收益归集监控与风险预警机制

严格锁定项目收益来源账户，建立高效、封闭的收益归集路径，确保收益优先、足额划转至偿债资金专户；构建偿债能力动态监测与预警模型，定期评估项目现金流、收益实现率、偿债覆盖率等关键指标。

参考资料：

[1]《中华人民共和国审计法》（2021），2022年

[2]《中华人民共和国审计法实施条例》，2010年

[3]审计知识问答，中华人民共和国审计署

[4]政府投资审计项目务必关注的7大问题，广东省审计厅

[5]浅谈政府投资项目主要问题的成因与对策，江苏省审计厅

[6]关于目前政府投资项目存在的问题及审计建议，湖南省审计厅

[7]重点投资项目审计存在的问题及对策建议，福建省审计厅

[8]政府投资建设项目存在的突出问题及审计建议，淮北市审计局

[9]政府投资项目审计中发现的突出问题及建议，岳阳市审计局

[10]2023年专项债券项目资产管理使用情况专项审计发现问题整改报告，墨江县审计局

[11]审计局对政府投资项目进行审计时，重点审计哪些内容，蒙阴县审计局

[12]措施地方政府专项债券项目审计中存在的问题及建议，聊城市审计局

[13]浅谈地方政府专项债审计应关注的重点，合肥市审计局

[14]政府投资项目审计的对象和内容主要有哪些，涡阳县审计局