政策性金融工具在中国的发展是随着经济形势的变化和国家战略的需要不断调整和完善的，从早期的以信贷支持为主，到后来的专项建设基金、政策性开发性金融工具，再到2025年4月25日召开的中共中央政治局会议提出的新型政策性金融工具，其形式越来越丰富，功能也越来越多元化，在推动中国经济高质量发展中发挥着重要作用。本文主要研究政策性金融工具与专项债券资金结合，通过“财政+金融”协同发力，助力项目建设的效率与可持续性。

一、政策性金融工具助力专项债券项目方式

（1）补充项目资本金

根据规定，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。政策性金融工具可以以股权投资形式注入资本金，填补缺口，同时中央财政可以按支持资金额给予一定的贴息支持。例如，2022年政策性开发性金融工具为基建项目提供不超过50%的资本金，中央财政对支持资金给予2个百分点的贴息，期限2年，缓解地方财政压力，使项目满足专项债发行条件。本次新型政策性金融工具支持比例可能也是资本金的50%，对于重点领域支持比例会更高。

（2）为资本金搭桥

考虑到部分项目短期内可能无法通过专项债发行获得资本金，政策允许政策性金融工具先以专项基金做资本金投入，待专项债发行成功资金到位后，再将专项基金置换退出，解决资本金“到位迟一点” 的问题，避免因资本金到位不及时影响项目进度。本次设立的新型政策性金融工具能否为资本金搭桥还需国家发展改革委员会出具最新具体实施方案。

二、政策性金融工具助力专项债券项目优势

（1）发挥增信与撬动作用

政策性金融工具是由人民银行支持国家开发银行、农业发展银行、进出口银行分别设立的金融工具，对项目前期工作准备、工程管理和社会经济效益申报要求较高，审核较为严格，如政策性金融工具作为项目资本金，能够为项目增信，提高银行等金融机构对项目的信心，降低其对利率的要求，从而吸引银行等金融机构提供更多的配套融资。同时，还能发挥市场化运作优势，提高投资效率，带动更多资金投入到项目建设中，促进项目顺利实施。

（2）低成本资金协同

专项债券利率通常为2.5%-3.5%（地方政府信用背书），政策性金融工具（如再贷款、贴息贷款）利率更低（如科技创新再贷款利率1.75%），低于商业银行中长期项目贷款利率，两者结合可拉低项目整体融资成本。同时中央财政给予2年期限财政贴息，能有效降低项目建设资金成本，减轻专项债券项目的利息负担，使项目在财务上更具可行性。

（3）优化资源配置

政策性金融工具引导金融资源配置到特定的基础设施项目，与专项债券的投向领域基本一致，包括交通水利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升级基础设施等。通过精准、定向地支持这些项目，实现金融资源的优化配置，提高资金使用效率，更好地发挥专项债券项目在稳定经济、促进发展等方面的作用。

三、政策性金融工具助力专项债券项目申报注意事项

（1）项目规划要求

2025年4月25 日召开的中共中央政治局会议提出 “创设新的结构性货币政策工具，设立新型政策性金融工具，支持科技创新、扩大消费、稳定外贸等”。从此次会议可以明显得出，今年的新型政策性金融工具投向且可以和专项债券领域相结合的主要为科技创新（根据近两年国家提出的各个科技创新领域热点主要聚焦：低空经济、人工智能、新一代通信技术、生物医药、数字经济等）、重大项目（农林水利、交通与物流、市政和产业园区等）、促进消费（文旅、体育、保障性安居工程等）。具体领域请参考《地方政府新一轮机会——新型政策性金融工具》。

为提高项目申报成功率，建议地方政府在项目筛选需严格按照国家确定的行业领域高度契合的项目进行申报，项目范围理解宜窄化不宜扩大，同时项目应符合规划要求，属于“十四五”规划102项重大工程、国务院以及国务院有关部门批复的重点专项规划和区域规划，地方重点规划，以及有关实施方案等范围。

同时，要根据各银行的投向业务定位有所倾向侧重，国开行定位“两基一支”（基础设施、基础产业和支柱产业）、国家和省级上位规划和重大项目清单，农发行主责主业为三农（农业农村农民）、重点体现支农扶农涉农为佳。

（2）项目前期工作要求

新开工项目应前期工作充分、条件成熟，必须已审批可行性研究报告；其他土地预审（土地证）、建设用地（用海）规划许可、建设工程规划许可、环评批复、施工许可等手续已经完成或者正在办理中，今年报送的新开工项目最迟须于2025年12月底前开工。

（3）项目性质要求

项目性质既要符合申请政策性金融资金，也要符合申请专项债券资金，因此项目应为可以产生一定收益的公益性项目，既要有较强的社会效益，也要有一定的经济可行性，确保项目今后能有偿还能力，不能形成政府隐性债务。项目应为单体项目，优先考虑整装的大项目。部分领域有明确的规模要求应按照要求上报。

（4）申报主体的要求

申请专项债券项目的申报主体为政府机关、事业单位，以及承担政府投资项目的国有企业；申请政策性金融机构的申报主体为政府机关、事业单位、国有企业、符合条件的高新技术企业、科技型中小企业、其他特定行业企业。因此政策性金融工具与专项债券相结合的项目的申报主体必须为本级纯国有公司。项目管理方式为审批制。

（5）项目建设内容负面清单

政策性开发性金融工具的投向领域包括由地方政府专项债券投资的项目，因此专项债投资负面清单同样适用于政策性开发性金融工具，具体包括：不得违规建设楼堂馆所、不得建设形象工程和政绩工程、不得用于房地产项目等。  

四、“专项债券+政策性金融工具”案例

案例一：成渝粮食应急保供物流基地内江国库项目

项目情况：四川内江国家粮食储备库有限公司建设成渝粮食应急保供物流基地内江国库项目，是响应全省进一步优化粮食调储基地布局、切实增强川南及渝西区域粮食保障能力、加快实现粮食“产、购、销、储、加”全供应链高质量发展的省级重点项目。在得知该项目资金需求后，农发行内江市分行信贷人员精准对接项目融资需求，结合前期项目专项债情况，及时开通绿色办贷通道，投放2200万元信贷资金，给予利率优惠、期限匹配等政策支持，通过债贷结合的方式，发挥专项债“四两拨千斤”的引导作用，优化贷款投放效率，为内江物流枢纽中心建设提速增质给予政策性金融“及时雨”。

建设内容：总用地150亩。新建储备、物流仓容12.6万吨，其中低温平房合6 万吨、浅圆仓 4.2万吨、中转仓1万吨、成品库 0.7万吨、储油罐0.7万吨，及配套物流周转仓、大米车间、加压泵房等附属设施。

资金筹措：专项债券资金20000.00万元、市场化融资11640.00万元（含2200万元政策性金融工具资金）、财政资金3000.00万元、单位自有资金8163.00万元。

助力效果：发挥了专项债的引导作用，优化了贷款投放效率，为内江物流枢纽中心建设提速增质，对保障粮食质量安全、带动地区经济发展以及推动内江融入成渝双城经济圈具有重要意义。

案例二：黑龙江省双鸭山市“引松入双”工程

项目情况：黑龙江省双鸭山市“引松入双”工程是省百大项目，总投资21亿元，面临专项债券额度受限的瓶颈。

金融支持：农发行双鸭山市分行在全省率先以“环评承诺”代替环评手续，为该工程授信6.02亿元，实现了“专项债券 + 市场化融资” 方式支持重大项目建设的创新。

助力效果：有力地加快了重大水利项目建设，使绿色金融成为参与龙江振兴发展的“金纽带”，破解了专项债券额度受限的问题，推动项目尽快开工建设。

总结：

政策性金融工具与专项债券资金结合，通过“财政+金融”协同发力，显著提升了项目建设的效率，从项目谋划、资金筹集到项目实施，全流程加速推进。同时，这种结合模式也增强了项目建设的可持续性，一方面，二者不同的还款与风险承担机制，降低了项目整体风险；另一方面，二者在不同地区、不同领域的合理配置，保障了项目建设在长期内的均衡推进。为提高项目的成熟度，各行业主管部门要聚焦领域，围绕数字经济、人工智能、交通、水利、教育、市政基础设施等领域，统筹项目谋划工作，发挥好行业领域总作用，避免项目“小散细碎”。财政部门要及时对全市专项债券项目资本金需求情况进行调查摸底，梳理需求清单。各区县（市）要紧盯国家战略方向，充分发挥地域和产业优势特点，做好政策的宣传工作。